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Deux positions apparaissent très clairement : d'un côté la doctrine classique, dont les Occidentaux se font les porte-flambeaux, mettant en avant la responsabilité principale du Conseil de sécurité dans la garantie de la paix et de la sécurité internationales ; de l'autre côté, ceux qui soutiennent que la souveraineté des Etats et l'impératif de paix et de sécurité justifient que des alternatives soient trouvées pour prendre des décisions en cas d'inaction du Conseil de sécurité par suite de veto ou d'absence de volonté tout simplement.

I. - La responsabilité principale du Conseil de sécurité

Les Occidentaux, dans leurs différents projets de FAI, prônent cette responsabilité. Il en résulterait que la FAI ne serait qu'un bras armé régional de l'ONU (4). En pratique, on se trouverait dans la situation antérieure avec cette nuance de taille que, désormais, les interventions sur le terrain décidées par le Conseil se réaliseront avec des unités africaines avec le soutien logistique et financier des Occidentaux. On en a vu une simulation avec les Exercices Nangbéto et Guidimakha, menés entre des Etats de l'Afrique de l'Ouest avec le soutien de la France essentiellement (5). Une autre mise en œuvre peut être vue dans la Mission Internationale de Suivi des Accords de Bangui où des Etats africains ont envoyé des unités pour une mission d'observation avec le soutien financier et logistique de la France. Les Britanniques et les Américains ont aussi procédé à des exercices avec d'autres Etats africains pour tester leur initiative pour une FAI, mais aussi pour offrir une formation aux opérations de maintien de la paix à des armées qui n'en ont pas l'habitude.

Cette responsabilité première du Conseil de sécurité coïncide avec le texte de la Charte des Nations Unies et le droit international positif actuel. En effet les Etats ont toujours reconnu et respecté cette primauté du Conseil de sécurité sauf dans les cas de légitime défense individuelle ou collective, pour lesquels la Charte autorise expressément une réaction hors de la compétence dudit conseil.

Cependant, cette position ne nous paraît pas convenir au problème qui se posait dans la garantie de la paix et de la sécurité sur le continent africain. Car au sein de ce Conseil, la mainmise des Occidentaux, dont le désengagement est à l'une des causes de cette réflexion autour d'une FAI, n'est plus à prouver. Il en résulte qu'il n'est pas sûr qu'ils fassent preuve de plus de civisme international dans l'exercice des responsabilités du Conseil de sécurité. En clair, ils pourraient toujours paralyser activement ou passivement le Conseil de sorte que la situation, qui en découlerait, serait identique à celle qui prévalait avant l'existence de la FAI. Enfin, une FAI, dépendant entièrement ou même principalement des Etats occidentaux pour son financement et sa logistique, reste limitée dans la mesure où ces Etats n'ont aucune obligation internationale d'apporter leur soutien en cas de besoin. Ainsi toute mise en œuvre de cette force demeurerait soumise aux intérêts occidentaux qui se font de plus en plus ténus sur le continent malgré tous les discours qu'on entend ici et là.

C'est pourquoi il est nécessaire que cette force bénéficie d'une plus grande indépendance dans sa construction, afin de pouvoir réellement assurer la mission qui sera la sienne, c'est à dire pallier à l'inaction du Conseil de sécurité.

II. -  Une FAI indépendante

Cette indépendance se manifesterait essentiellement par l'inscription du pouvoir de décision dans un cadre africain, position à laquelle les Occidentaux nient tout fondement. Or les évolutions récentes des relations internationales tendent à conforter l'opinion qui la sous-tend : le Conseil de sécurité peut être empêché d'assurer la paix et la sécurité internationales, et, en pareilles circonstances, il faut pouvoir agir en-dehors de ce cadre. Car la responsabilité du Conseil de sécurité est peut-être principale mais non exclusive (6).

Il a ainsi été reconnu à l'Assemblée Générale, avec la résolution Acheson, une responsabilité dans la garantie de la paix et la sécurité internationales : ainsi l'opération en Corée a-t-elle pu se mettre en place sans recourir au Conseil de sécurité. Une interprétation audacieuse permettrait de fonder une intervention d'Etat sur la même résolution (7).

Dans le cas de l'opération Forces alliées en RFY, on assiste à un usage de la force armée sans autorisation du Conseil de sécurité paralysé par la menace d'un veto russe. La question de l'illicéité de cette intervention est déjà largement débattue, nous ne comptons pas y participer, l'essentiel ayant été dit sur les éléments pour ou contre. Mais nous retenons simplement que les mêmes Etats qui nient une telle pratique en Afrique sous couvert du droit international, n'hésitent pas à contrevenir le même droit international sous d'autres cieux. Et cette pratique semble constituer une évolution importante aujourd'hui puisque, quelques mois auparavant, on avait déjà assisté à l'intervention anglo-saxonne en Irak après le rapport contesté de Richard Butler (président de l'UNSCOM) sur le non-respect par l'Irak de ses engagements relatifs à la vérification de son potentiel militaire (8).

Dans le cas de la RFY, on constate que plus d'Etats encore participent au recours à la force armée, alors qu'en Irak les Français et bien d'autres avaient contesté la légalité des frappes sans pour autant œuvrer à l'adoption d'un texte officiel pour constater la violation de la Charte.

Il faut souligner aussi l'absence de contestation générale de la légalité des frappes alliées en RFY. D'abord au niveau des Etats : à part la Fédération de Russie et la Chine, peu se sont opposés à cette opération ou simplement insurgés contre une quelconque violation de la Charte des Nations Unies. Ensuite au sein même des Nations Unies, on assiste à un silence qui en dit long, sans compter que "le Conseil de sécurité n'a pas été en mesure […] d'adopter le projet de résolution [qui exige une cessation immédiate des frappes contre la RFY] présenté par le Bélarus et la Fédération de Russie, en raison du vote négatif de douze de ses membres, dont trois permanents" (9). Et même avant l'intervention, lorsque l'Otan avait déjà menacé la RFY de frappes aériennes, la question de la légalité de cette mesure se posait déjà (10) et le Conseil de sécurité dans sa Résolution 1203 (1998) semblait admettre la menace proférée, tout comme la Déclaration du Président du Conseil le laissait entendre aussi (11). Il en résulte que malgré la richesse du débat intellectuel sur la légalité de la menace puis des frappes, la politique internationale semble attester de la possibilité d'un recours à la force hors du cadre onusien, pour des raisons d'humanité et dans l'urgence (12). Ces arguments juridiques, prenant source dans des considérations essentiellement humanitaires, peuvent servir à fonder la compétence de l'OUA (Organisation de l'Unité Africaine) ou toute autre organisation sous-régionale d'Afrique comme la CEDEAO (Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest) à mettre sur pied une intervention d'humanité de façon autonome.

Si on admet la légalité de l'opération Forces alliées, la compétence d'une organisation régionale pour assurer la paix et la sécurité de la région ne doit pas poser de difficulté. D'abord parce que pour le cas qui nous préoccupe, cela ne relèvera pas de l'improvisation : les conditions de mise en œuvre de la FAI serait prédéterminées et les compétences réparties, de sorte que l'arbitraire, la politique d'improvisation, aurait moins cours. Ensuite, parce que, quoi qu'on en dise, la souveraineté des Etats doit leur permettre de donner compétence à l'institution de leur choix pour assurer leur sécurité. Enfin, parce que l'intervention aura lieu sur le territoire d'un Etat qui aura au préalable donné son consentement en adhérant à l'accord portant création de la FAI de sorte qu'il serait difficile de violer sa souveraineté, contrairement à la situation créée par les frappes aériennes sur la RFY. Ce qui, à défaut peut-être d'être incontestablement conforme au droit international, s'en rapproche beaucoup plus que la pratique actuelle des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne (puisque ce sont les deux qui ont offert à la communauté internationale, les deux précédents de l'Irak et de la RFY) en association partielle avec les autres Etats de l'Alliance Atlantique, sans compter que la légalité interne (vis-à-vis de la Charte même de l'OTAN, dans son article 5) est encore plus contestable.

Conclusion

Toutefois, il faut préciser que malgré la contestation portant sur la légalité de la compétence des organisations régionales à entreprendre des opérations militaires pour assurer la paix et la sécurité, la pratique semble confirmer l'évolution contraire, c'est-à-dire vers une compétence secondaire décentralisée. Ainsi, l'Afrique de l'Ouest avec la CEDEAO est très avancée en la matière puisque, depuis le sommet ministériel de Yamoussokro de mars 1998, l'ECOMOG (Ecowas Monitoring Group) force de maintien et d'imposition de la paix mise en place au Libéria en août 1990, est devenue le bras armé de l'organisation (13). Ainsi pour assurer l'observation du cessez-le-feu à Bissau, c'est à elle qu'il a été fait appel avec le soutien total du Conseil de sécurité et de l'Organe central du Mécanisme de l'OUA. Toujours en Afrique de l'Ouest, l'ANAD vient d'adopter aussi une résolution en ce sens, c'est-à-dire pour la constitution d'une force d'intervention. En Afrique centrale, un processus semblable est en cours avec le Comité consultatif permanent de l'Organisation des Nations Unies sur les questions de sécurité en Afrique Centrale, avec la constitution d'une force composée d'unités mobilisables à tout moment pour une intervention ou un exercice. Une seule crainte surgit désormais et mériterait un débat profond : la prolifération de telles forces n'est-elle pas nuisible à l'objectif de paix et de sécurité qui les sous-tend ? Il serait sans doute urgent de circonscrire cette constitution d'unités d'intervention à certains cadres institutionnels ou, tout au moins, de concevoir une logique pyramidale qui permettra par exemple au Conseil de sécurité de décider d'une intervention en Afrique australe en utilisant la force de paix constituée par la SADC, ou à la CEDEAO de décider d'une intervention avec l'envoi de la force de l'ANAD. En somme, ce serait un système graduel de sécurité.

20 mai 1999