1. La Mer Caspienne est, sur le plan juridique, un lac et non pas une mer (1). La cause nous paraît entendue depuis longtemps bien que la doctrine n’ait pas été toujours très ferme sur ce point (2), ce qui permet aux Etats riverains de prendre des positions diverses, en fonction de leurs intérêts et des problèmes posés. A cet égard l’examen des documents publiés par les Etats riverains aux Nations Unies est tout à fait significatif et donne des indications précieuses sur la pratique des Etats (3).

2. On peut rappeler que pour le grand juriste français, Gilbert Gidel, spécialiste incontesté du droit de la mer dans les années 1930 et qui fait toujours autorité, la Mer Caspienne n’est pas une mer au sens juridique du terme et que les règles du droit de la mer ne s’appliquent pas automatiquement à cette étendue d’eau (4). La même opinion est reprise de nos jours par Laurent Lucchini et Michel Voelckel qui s’appuient d’ailleurs sur Gidel (5). Celui-ci pose, en effet, très clairement le problème en des termes qui nous paraissent toujours d’actualité et qu’il est utile de rappeler : "Pour que l’on se trouve en présence d’espaces régis par le droit international maritime, il faut que ces espaces communiquent librement et naturellement les uns avec les autres par toute l’étendue du monde. Ainsi l’espace d’eau salée dénommé Mer Caspienne peut être l’objet de rapports internationaux, puisque ses rivages se répartissent entre plusieurs dominations politiques : elle n’est pas régie d’office par les règles du droit international maritime, car elle est privée de communication avec le reste des Océans" (6). Il ajoute que "si le droit international s’y applique, ce ne peut être que par une entente, tacite ou formelle, entre les riverains qui seuls, en principe, peuvent naviguer sur ces eaux" (7).

3. C’est donc à la lumière de ces principes, et à travers les documents des Nations Unies, que nous examinerons la position des Etats riverains de la Caspienne depuis la disparition de l’URSS et l’apparition de trois nouveaux Etats riverains (Azerbaïdjan, Kazakhstan et Turkménistan) qui se sont joints aux deux riverains traditionnels : l’Iran (autrefois la Perse) et la Russie (Empire russe puis Union soviétique). Avant d’en analyser le contenu, nous en présenterons brièvement les aspects formels.

4. Il convient de préciser tout d’abord les caractéristiques essentielles des documents que nous avons étudiés et dont la liste figure en annexe. Il s’agit de 18 documents publiés par l’Organisation des Nations Unies du 5 octobre 1994 au 31 mars 1999 : 1 en 1994, 3 en 1996, 7 en 1997, 6 en 1998 et 1 en 1999. Toutefois, nous pouvons indiquer que tous ces documents publiés par les Nations Unies ne sont pas les seuls intéressant directement le statut juridique de la Mer Caspienne : à titre d’exemple, nous mentionnerons les documents publiés par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (8). Les documents étudiés émanent des cinq Etats riverains de la Caspienne :

Russie : 1 document

Iran : 6 documents

Azerbaïdjan :1 document

Kazakhstan : 3 documents

Turkménistan : 1 document

soit un total de 12 documents émanant d’un Etat pris isolément : on peut relever notamment que l’Iran a recouru fréquemment aux Nations Unies pour faire connaître sa position. A cela s’ajoute des documents conjoints émanant de deux Etats : Iran et Russie (1), Russie et Kazakhstan (1), Azerbaïdjan et Kazakhstan (1), Kazakhstan et Turkménistan (2), Iran et Turkménistan (1).

5. Pour la plupart de ces documents, notamment les plus récents et ceux qui émanent de l’Iran, l’original est publié en langue anglaise, mais pour quelques-uns, c’est le russe qui est la langue originale (7 sur 19). Cela peut éventuellement poser des problèmes de traduction. Par exemple, la Déclaration commune du Kazakhstan et du Turkménistan du 27 février 1997 (A/52/93) est rédigée en russe. Le paragraphe 5 énonce que "Les Parties sont convenues que seuls les navires des Etats riverains pourront naviguer régulièrement sur la mer Caspienne". Le mot anglais "regularly" est ambigu tout comme le français "régulièrement" et signifie "selon la règle" (according to rule) et périodiquement (periodically). Seul le recours à la langue originale permettrait éventuellement de trancher la question. En revanche, on peut citer la Déclaration commune du 8 juillet 1998 de l’Iran et du Turkménistan dont les textes turkmène, persan et russe, sont également authentiques, mais dont le texte anglais prévaudra en cas de divergence. Cette déclaration commune constitue plus qu’une simple déclaration et peut être considérée comme un véritable accord.

6. Tous ces documents ont été distribués comme documents de l’Assemblée générale, en quasi totalité au titre du point de l’ordre du jour intitulé "Les océans et le droit de la mer", mais souvent aussi au titre d’autres points de l’ordre du jour : "Développement durable et coopération économique internationale", "environnement et développement durable", etc. On ne peut pas en tirer a priori la conclusion que la Mer Caspienne est une mer et non pas un lac. Bien que les aspects formels de ces documents aient une certaine importance, l’analyse de leur contenu est plus révélatrice et plus instructive en ce qui concerne la pratique des Etats dans ce domaine.

7. Le statut de la Mer Caspienne a été fixé par des accords conclus en 1921 et en 1940 par la Russie et l’Iran, accords qui établissaient un certain équilibre dans l’histoire complexe des relations entre ces deux puissances. La dissolution de l’URSS et l’apparition de trois nouveaux Etats riverains allaient inévitablement modifier cet équilibre. Cette nouvelle situation se reflète dans les positions juridiques adoptées par les Etats et celles-ci transparaissent en partie dans les documents publiés par les Nations Unies. On décèle à cet égard une certaine évolution. Au départ les points de vue des Etats sont très tranchés. On peut relever deux attitudes opposées : celle de l’Iran et de la Russie qui estiment que la Mer Caspienne est un lac et que le régime juridique de cette étendue d’eau est fixé, en attendant la conclusion de nouveaux accords, par les textes de 1921 et 1940 ; au contraire, pour l’Azerbaïdjan, et dans une moindre mesure pour le Kazakhstan et le Turkménistan, ils n’ont pas succédé automatiquement aux accords irano-russes et les règles du droit de la mer, en particulier la Convention de Montego Bay de 1982, sont applicables à la Mer Caspienne, notamment pour le partage des fonds marins. Les positions des Etats riverains se sont rapprochées, mais elles demeurent divergentes sur de nombreux points, comme on peut le constater dans les documents qu’ils publient aux Nations Unies.

8. Certes ces documents ne reflètent qu’une partie de la pratique des Etats, mais ils sont néanmoins significatifs et ils abordent de nombreuses questions. On peut même affirmer qu’ils couvrent à peu près tous les aspects des problèmes posés par le statut juridique de la Mer Caspienne. Les Etats prennent parfois position explicitement sur la question centrale relative à la nature lacustre ou maritime de cette étendue d’eau, mais souvent ils ne le font que de manière implicite. Le rapprochement des points de vue, s’il ouvre la voie à un accord, peut aussi cacher des ambiguïtés et des contradictions persistantes et non résolues.

9. Les documents des Nations Unies sont donc intéressants en ce qu’ils sont caractéristiques de la réaction des Etats à un moment donné et face à une situation donnée. On peut à cet égard distinguer d’une part les prises de position unilatérales des Etats, qui sont souvent des protestations face à des événements particuliers (9) et qui parfois sont plus générales (10), et d’autre part les déclarations conjointes qui énoncent des positions communes. S’il n’y a pas jusqu’à présent de positions multilatérales publiées aux Nations Unies, celles-ci transparaissent parfois dans les documents. Par ailleurs, les prises de position bilatérales croisées constituent un réseau de déclarations qui présentent certaines convergences et constituent en quelque sorte une amorce ou un succédané de position multilatérale. Parfois même, certaines déclarations unilatérales font en réalité état de positions communes à deux gouvernements (11).

10. Alors que la Russie et l’Iran partent de l’idée que la Mer Caspienne est un lac et non pas une mer, les trois autres riverains fondent leur position sur l’hypothèse que le droit de la mer, codifié en 1982, est applicable. La position russe a été exposée très clairement dans le document de 1994, seul document publié par la Russie en tant que document des Nations Unies jusqu’à ce jour : "La mer Caspienne, qui n’est pas reliée naturellement à l’océan mondial, est une mer fermée. Les normes du droit maritime international touchant en particulier la mer territoriale, la zone économique exclusive et le plateau continental ne lui sont donc pas applicables. En conséquence, les prétentions unilatérales concernant l’établissement de telles zones sur la Caspienne de même que l’introduction d’éléments relatifs à leur statut sont dénuées de fondement." (12).

11. La position de l’Iran est également parfaitement claire. Même si Téhéran n’emploie pas expressément le qualificatif de "lac" pour désigner la Mer Caspienne dans les documents publiés aux Nations Unies, le gouvernement iranien insiste sur la spécificité de cette étendue d’eau et de son régime juridique : "La mer Caspienne est une étendue d’eau qui, par son caractère unique, présente une importance capitale pour les Etats riverains. Ces Etats sont conjointement responsables de son utilisation, de la mise en valeur de ses ressources naturelles et de la préservation de l’environnement." (13). Le régime juridique de la Caspienne est donc précisé dans les accords de 1921 et 1940 : "Selon ces instruments, la mer Caspienne, à l’exclusion d’une zone de pêche exclusive de 16 kilomètres (14), est une mer irano-soviétique. Conformément aux règles et principes du droit international, ces traités ont force obligatoire pour tous les Etats successeurs de l’ex-Union soviétique". Le régime juridique est bien celui d’un lac, même si l’expression "Mer irano-soviétique" est utilisée. Cette souplesse du vocabulaire peut favoriser la conclusion d’un accord qui implique forcément que chaque partie fasse un bout de chemin pour se rapprocher des autres parties. En outre, on peut noter que le mot persan pour désigner un "lac" signifie "petite mer" (Darya-che).

12. Ainsi l’Iran et le Turkménistan ont signé une Déclaration commune qui constitue un véritable accord de principe et qui reprend largement la thèse iranienne mais donne aussi satisfaction au Turkménistan. Le point 4 se réfère au "condominium" et à l’ "utilisation commune", mais prévoit que celle-ci s’effectuerait "dans le cadre d’un système de bandes côtières considérées comme zones nationales" (15). La position du Turkménistan semble avoir évolué depuis la Déclaration commune du 27 février 1997 publiée avec le Kazakhstan (16), sans doute en raison des changements intervenus dans la situation régionale, par exemple l’accord russo-azerbaïdjanais du 4 juillet 1997 qui a fait l’objet d’une protestation du gouvernement turkmène (17). Cela n’a pas empêché l’adoption d’une nouvelle Déclaration commune avec le Kazakhstan (18), ce qui souligne la complexité des relations qui se nouent dans cette région.

13. Parmi les nombreuses questions abordées dans les documents publiés par l’ONU, on peut en relever quelques-unes qui ont trait au problème de la succession d’Etats. L’Iran et la Russie soutiennent, nous l’avons vu, que les seuls accords toujours en vigueur, en attendant la conclusion d’un nouveau traité, sont les accords de 1921 et 1940 et que ces traités s’imposent aux Etats successeurs de l’ancienne URSS, en vertu des règles du droit international relatives à la succession d’Etats. Les Etats de l’ex-URSS ont d’ailleurs adopté le 21 décembre 1991 une Déclaration à Alma-Ata dans laquelle ils ont garanti "le respect des engagements internationaux découlant des accords signés par l’ex-URSS" (19).

14. En revanche, les trois nouveaux riverains de la Caspienne, dans leurs documents, semblent partir de l’hypothèse qu’il n’y a pas eu succession aux accords russo-persans. Ou bien ils adoptent une interprétation restrictive de la portée de ces traités. Ou encore ils s’appuient sur la succession d’Etats en matière territoriale, s'appuyant ainsi sur un raisonnement fondé sur le principe de l’uti possidetis. La position prise par le Kazakhstan est significative à cet égard : "Comme on le sait, après le démembrement de l’URSS, les anciennes frontières administratives et territoriales qui séparaient les républiques de l’Union ont été reconnues comme frontières étatiques entre les nouveaux Etats indépendants" (20). Et cet Etat se réfère expressément à un partage effectué en 1970 par le ministère de l’Industrie pétrolière de l’URSS. L’Iran, pour sa part, a toujours rejeté cette théorie des secteurs. Dans sa lettre du 31 mars 1999, le gouvernement de Téhéran, rappelle une nouvelle fois que seuls les accords de 1921 et 1940 sont pertinents pour déterminer le statut juridique de la Mer Caspienne et qu’ils ne contiennent aucune disposition sur la division et la délimitation de cette mer (21).

15. Une étude plus poussée de la position des Etats riverains de la Caspienne pourrait apporter des éléments intéressants sur beaucoup d’autres points relatifs au régime de la navigation, de la pêche ou de l’environnement. Les points de vue adoptés par les Etats restent souvent fort éloignés pour diverses raisons, mais en partie parce qu’ils partent de présupposés contradictoires sur la nature de la Mer Caspienne. Toutefois, on peut remarquer que peu importe finalement qu’il s’agisse d’un lac ou d’une mer, puisque, en tout état de cause, les gouvernements devront conclure un accord et qu’ils pourront s’inspirer des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, bien que celle-ci ne soit pas applicable en tant que telle et de toutes façons difficilement utilisable et transposable pour régler certains problèmes (le plateau continental par exemple, ou la définition des lignes de base). Certains éléments semblent néanmoins acquis : il existe un statut juridique de la Mer Caspienne défini dans les textes de 1921 et 1940. Mais quelle est la portée actuelle de ces textes ? De plus quelle est la place de la pratique ou de la coutume (générale ou régionale) dans la définition de ce statut ?

16. Un second point paraît également acquis : la nécessité d’un nouveau statut qui prendra vraisemblablement la forme d’un accord-cadre, complété par une série d’accords plus spécifiques (par exemple en matière de protection de l’environnement, domaine où les travaux semblent relativement avancés). Mais le contenu de ces accords ne fait pas l’unanimité et en attendant la conclusion de ces accords se pose le problème des actes unilatéraux des Etats, de la nécessité du consentement de l’Etat côtier, etc., ou de l’exigence d’une action concertée. Des problèmes analogues s’étaient posés lors de la négociation de la Convention sur le droit de la mer à propos du statut de la zone internationale des fonds marins.

17. Un autre point n’est pas encore résolu : faut-il réaliser un partage de la Mer Caspienne ? ou au contraire établir des formes de gestion commune ? L’Iran, longtemps opposé à toute idée de partage, semble accepter maintenant la possibilité d’un tel partage, à condition qu’il soit équitable.

18. Sur toutes ces questions, il serait opportun que les Etats riverains parviennent le plus vite possible à un consensus, car le temps presse. Certains problèmes urgents et graves doivent trouver une solution, en particulier la protection de l’environnement, qui est déjà menacé de manière importante. D’autre part, les Etats riverains et les Etats tiers, mais aussi les opérateurs économiques, en particulier les sociétés pétrolières, ont besoin de sécurité juridique et l’incertitude sur le régime juridique n’est pas satisfaisante à cet égard. Enfin l’adoption d’un statut permettrait de favoriser l’établissement d’une zone de paix dans la région, la paix constituant, on peut le supposer, un but commun à tous les Etats riverains de la Caspienne.

20 octobre 1999

© 1999 Paul Tavernier. Tous droits réservés.

TAVERNIER P. - "Le statut juridique de la Mer Caspienne : mer ou lac ? La pratique des Etats vue à travers les documents publiés par les Nations Unies". - Actualité et Droit International, octobre 1999 (http://www.ridi.org/adi).

• A/49/475 (5 octobre 1994) : lettre de la Fédération de Russie
• A/51/59 (27 janvier 1996) : lettre de l’Iran et de la Russie
• A/51/138 (17 mai 1996) : lettre de la Fédération russe et du Kazakhstan
• A/51/529 (21 octobre 1996) : lettre de l’Azerbaïdjan et du Kazakhstan
• A/52/93 (17 mars 1997) : lettre du Kazakhstan et du Turkménistan
• A/52/259 (25 juillet 1997) : lettre du Turkménistan
• A/52/318 (4 septembre 1997) : lettre du Kazakhstan
• A/52/324 (8 septembre 1997) : lettre de l’Iran
• A/52/325 (8 septembre 1997) : lettre de l’Iran
• A/52/424 (3 octobre 1997) : lettre du Kazakhstan
• A/52/588 (25 novembre 1997) : lettre de l’Iran
• A/52/802 (24 février 1998) : lettre du Kazakhstan
• A/52/913 (21 mai 1998) : lettre de l’Iran
• A/52/1011 (10 août 1998) : lettre de l’Iran
• A/53/60 (26 janvier 1998) : lettre du Kazakhstan et du Turkménistan
• A/53/453 (2 octobre 1998) : lettre de l’Iran et du Turkménistan
• A/53/741 (14 décembre 1998) : lettre de l’Azerbaïdjan
• A/53/890 (31 mars 1999) : lettre de l’Iran

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