1. Le point faible du Droit international humanitaire dans l’opinion publique réside dans son peu d’efficacité : les violations graves des règles les plus élémentaires du droit humanitaire sont légion et chaque année de nouveaux conflits s’ajoutent aux conflits anciens qui se poursuivent ou resurgissent (en 1999 : Kosovo, Timor oriental et Tchétchénie, par exemple). Ce point de vue pessimiste est partagé par les juristes les plus avertis. Selon Eric David, " le droit des conflits armés... est probablement la branche la moins respectée, et par conséquent aussi la plus théorique, sinon la plus utopique du droit international et même du droit tout court ! " (Principes de droit des conflits armés, Bruxelles : Bruylant, 1999, 2e éd., p. 553) et il consacre tout un chapitre à la question : " Pourquoi le droit des conflits armés est-il si souvent violé ? " (ibid., pp. 729 et s.). Quant à Luigi Condorelli, il affirme : " La vérité est que le droit international humanitaire existant refuse d’organiser efficacement sa propre mise en oeuvre. La vérité est que la communauté internationale, au-delà d’éventuelle mesures sélectives et au coup par coup, refuse de s’acquitter de façon systématique du devoir d’assurer le respect des règles humanitaires " (1).

2. Il n’entre pas dans notre propos de répondre à ces interrogations, d’approuver ou de désapprouver de telles appréciations, mais il convient d’en tenir compte car elles sont révélatrices des difficultés que rencontre le droit international humanitaire. On lui reproche, ou du moins on peut lui reprocher, de s’être trop préoccupé de définir et de poser des règles de comportement pour les parties à un conflit afin d’essayer d’humaniser la guerre, selon le message d’Henry Dunant, bouleversé par le spectacle de la bataille de Solférino, et d’avoir négligé les mesures à prendre afin d’assurer le respect effectif de ces règles. Pourtant le CICR s’est toujours préoccupé d’améliorer l’observation des prescriptions du droit international humanitaire. Les Conventions de Genève de 1949 et les Protocoles additionnels de 1977 contiennent en effet des dispositions, certes limitées, mais qui ont le mérite d’exister. Malheureusement, ces mécanismes ont mal fonctionné parce qu’ils n’ont pas été utilisés ou ne l’ont pas été suffisamment. Toutefois, certaines évolutions récentes autorisent un certain optimisme et permettent d’insuffler une nouvelle vigueur aux mécanismes destinés à assurer le respect des principes et des règles du droit international humanitaire.

3. On a souvent insisté, et à juste titre, sur l’importance de l’article 1er des quatre Conventions, repris à l’article 1er, § 1 du Protocole I, selon lequel " les Hautes Parties Contractantes s’engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention [le présent Protocole] en toutes circonstances " (2). Cette disposition s’est révélée riche en potentialités. Elle est complétée dans le Protocole I par l’article 80 " Mesures d’exécution ". En revanche, on ne trouve pas trace d’une telle disposition dans le Protocole II. On peut se demander s’il s’agit d’une omission volontaire ou bien si une référence implicite est susceptible d’être dégagée du texte (3).

4. Les Conventions et les Protocoles contiennent aussi des dispositions concernant la diffusion de leurs stipulations (4) ainsi que l’institution de conseillers juridiques dans les forces armées (article 82 du Protocole I) (5).

5. Le système de la puissance protectrice (article 8 Convention I et articles analogues dans les autres Conventions) (6) avait suscité de grands espoirs. Le commentaire publié sous la direction de J. Pictet souligne la nouveauté des dispositions adoptées en 1949, l’article 8 renforçant " le contrôle d’une saine application de la Convention, et par conséquent l’efficacité de celle-ci ". L’expérience n’a cependant pas vérifié cette prédiction et le recours à la puissance protectrice est demeuré extrêmement limité. Il est pourtant toujours prévu dans le Protocole I à l’article 5. Certains Etats avaient même proposé un renforcement de cette institution pour lui donner plus d’efficacité. Ainsi l’Egypte, comme l’a rappelé le professeur Ashmaoui, avait suggéré plusieurs amendements (7). En revanche, le système de la puissance protectrice n’est pas mentionné dans le Protocole II.

6. Une autre innovation a été introduite dans le Protocole I à l’article 90 qui instaure une Commission internationale d’établissement des faits. Celle-ci devait rendre plus efficaces les dispositions succinctes en matière d’enquête prévues dans les Conventions de 1949. La procédure est réglementée de manière très détaillée. La Commission devait être constituée lorsque vingt Hautes Puissances contractantes au moins auraient accepté sa compétence. Elle est maintenant entrée en fonction, mais jusqu’à présent elle n’a jamais été saisie par une partie contractante ou une partie au conflit. Ses membres déploient actuellement des trésors d’ingéniosité pour essayer de débloquer la situation et de donner vie à ce mécanisme. Récemment, le 15 octobre 1999 lors du colloque du CREDHO qui s’est tenu à Rouen sur le thème : " Un siècle de droit humanitaire ", le professeur Luigi Condorelli, membre de la CIEF, a expliqué avec beaucoup d’enthousiasme, mais aussi de réalisme, les efforts déployés par la CIEF pour que les Etats s’intéressent à cette institution. Celle-ci pourrait en effet rendre de grands services, la constatation des faits constituant souvent une étape capitale dans le processus de contrôle ou de répression des violations du droit en général et du droit international humanitaire en particulier.

7. Les Conventions de Genève contiennent aussi des dispositions bien connues, mais peu ou mal utilisées, concernant la répression pénale (articles 49 et suivants de la 1ère Convention et articles analogues pour les autres Conventions, ainsi que les articles 85 et s. du Protocole I) (8). Ces mécanismes (infractions graves et autres infractions) reposent sur les Etats, même si la possibilité d’une Cour pénale internationale avait été envisagée en 1949. Ils visaient à établir l’ " universalité de la juridiction pour les violations graves " et l’ " universalité de la répression " (9). Les discussions actuelles à propos de la compétence universelle, montrent que le résultat est loin d’avoir été atteint. Le président Sommaruga a rappelé que pour le CICR la compétence universelle est reconnue dans les Conventions de Genève (10). Mais les Etats hésitent à exercer cette compétence et il demeure des ambiguïtés sur le sens exact à attribuer à cette notion. En France, par exemple, il y a eu beaucoup de discussions à ce sujet dans les milieux juridiques, politiques et humanitaires, au moment de l’adoption de la loi prise pour l’application et la mise en oeuvre de la résolution du Conseil de sécurité relative à la création du Tribunal international pour le Rwanda.

8. Malgré ces constats pessimistes, certains faits récents suggèrent une lecture plus optimiste des textes.

9. En dépit de la fin de la guerre froide, le nombre des conflits n’a cessé d’augmenter. La chute du mur de Berlin, la réunification de l’Allemagne puis de l’Europe n’ont pas entraîné la paix dans ce continent, bien au contraire. L’Afrique demeure déchirée par des conflits meurtriers. L’Asie connaît aussi des situations extrêmement dramatiques. Et pourtant, dans ce paysage si sombre, quelques lueurs d’espoir apparaissent en ce qui concerne certains mécanismes devant assurer le respect du droit humanitaire.

10. Le principal motif de satisfaction réside dans l’instauration d’une justice pénale internationale qui devrait contribuer à mettre fin à l’impunité des criminels de guerre les plus odieux. Le CICR, en la personne de son président, Gustave Moynier, avait proposé une telle solution dès 1872 (11) ! Les procès de Nuremberg et de Tokyo, intervenus beaucoup plus tard à la suite d’une guerre terrible, constituaient des premières expériences, mais demeuraient l’expression de la justice des vainqueurs. Les discussions au sein des Nations Unies s’enlisaient en vue de la création d’une Cour criminelle internationale et d’un Code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité. Il a fallu attendre les horreurs commises en ex-Yougoslavie et les rapports courageux de M. Mazowiecki pour que la communauté internationale se ressaisisse et crée un Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie en 1993 (12). Le génocide rwandais devait conduire en 1994 à l’institution d’un second tribunal ad hoc , le Tribunal international pour le Rwanda (13). Ces tribunaux ad hoc, créés par le Conseil de sécurité, ne sont pas sans défaut. Ils ont des moyens juridiques et financiers limités, mais ils ont le mérite d’exister et de fonctionner et même de faire la preuve d’une grande faculté d’adaptation. Ainsi en 1999, lors des événements tragiques du Kosovo, le TPIY a engagé immédiatement des enquêtes pour éviter que les preuves des crimes les plus horribles ne disparaissent définitivement et il a même lancé très rapidement des actes d’accusation et pour la première fois contre un Chef d’Etat en exercice, le Président Milosevic. Les tribunaux ad hoc ont également permis à la communauté internationale de prendre conscience de ses responsabilités en matière de respect des règles de droit humanitaire et, en ce sens, ils ont certainement grandement favorisé l’adoption du Statut de Rome du 18 juillet 1998 instituant une Cour pénale internationale, vieux rêve de l’humanité qui va enfin pouvoir devenir réalité (14). Les tribunaux ad hoc ont aussi proposé une lecture dynamique du droit international humanitaire, ce qui devrait encourager une meilleure application de ses règles.

11. C’est en effet le deuxième élément qui autorise un certain optimisme dans le domaine des mécanismes du respect du droit humanitaire. On perçoit les signes d’une extension du champ d’application de ces mécanismes, grâce à l’extension du champ d’application du droit international humanitaire lui-même. Une des causes de la faiblesse des mécanismes tenait à la distinction traditionnelle entre les conflits internationaux et les conflits internes ou non internationaux selon l’euphémisme couramment utilisé. Certains ont recours à l’expression " guerres intestines ". Ce n’est peut-être pas une terminologie juridique très rigoureuse, mais elle est tout à fait appropriée. La réalité montre que les conflits les plus nombreux, les plus graves et les plus meurtriers, sont à l’heure actuelle des conflits non internationaux. Les dispositions du Protocole II en matière de respect du droit international humanitaire sont très faibles, voire inexistantes comme nous l’avons vu. Aussi faut-il se féliciter de l’évolution que l’on constate de plus en plus, d’un effacement de la frontière entre les deux types de conflits, notamment dans la jurisprudence tout à fait remarquable du TPIY, ce qui conduit à faire bénéficier les conflits non internationaux des mécanismes plus élaborés prévus à l’origine pour les seuls conflits internationaux. Le TPIY est en effet confronté à une situation extrêmement complexe où les conflits internationaux classiques et internes ou non internationaux s’imbriquent et s’entremêlent de manière inextricable. Vouloir isoler ce qui relève du conflit international et ce qui n’en relève pas est une tâche pratiquement impossible. Le TPIY dans l’affaire Tadic a sagement renoncé à s’engager dans cette voie périlleuse (15).

12. Les Etats, qui sont les législateurs en ce domaine, semblent avoir compris la nécessité d’une telle démarche, comme en témoigne le deuxième Protocole de la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflits armés adopté le 26 mars 1999. L’article 22 prévoit que : " le présent protocole est applicable en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l’une des parties " alors que l’article 19 de la Convention de 1954 n’envisage qu’une application partielle de ses dispositions dans l’hypothèse d’un conflit de caractère non international (16)

13. Une autre confirmation récente de l’extension du champ d’application du droit humanitaire est intervenue avec la publication par le Secrétaire général de l’ONU, à l’occasion du cinquantenaire des Conventions de Genève, d’une circulaire consacrée au " respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies " (circulaire du 6 août 1999 entrée en vigueur le 12 août) (17). Ce texte n’est pas sans poser des problèmes, mais il a l’avantage de fournir une première base pour envisager des améliorations ultérieures. Le Secrétaire général dans un rapport du 8 septembre 1999 a lui-même proposé un certain nombre de mesures en ce sens et dans la recommandation n° 30 (§ 61 du rapport), le Secrétaire général suggère au Conseil de sécurité :

14. On trouve également une autre proposition intéressante dans ce rapport du Secrétaire général : selon M. Kofi Annan, le Conseil de sécurité devrait recommander que la responsabilité pénale individuelle en matière de crimes de guerre soit complétée par une responsabilité civile (§ 38). Ceux qui portent les armes devraient être tenus de verser une réparation aux civils qu’ils auront délibérément attaqués et il faudrait établir un dispositif juridique international facilitant la recherche et la saisie des avoirs des combattants incriminés et de leur chef. Cette recommandation figurait déjà dans un rapport antérieur (19).

15. En dépit de telles suggestions et de beaucoup d’autres, les mécanismes destinés à assurer le respect du droit international humanitaire sont encore bien faibles et demeurent souvent inutilisés. Il convient certes de les développer, mais surtout de les mettre en oeuvre. Cela relève essentiellement de la responsabilité des Etats et des autres parties aux conflits (20). Mais l’ONU et les Organisations internationales, de même que le CICR et les ONG, ainsi que l’opinion publique en général, ont aussi un rôle important à jouer pour qu’enfin les règles du droit international humanitaire soient pleinement appliquées et que les trop nombreuses violations des Conventions de Genève et des protocoles, justement dénoncées, ne restent pas en définitive impunies.

22 février 2000

© 2000 Paul Tavernier. Tous droits réservés.

TAVERNIER P. - "Réflexions sur les mécanismes assurant le respect du droit international humanitaire, conformément aux Conventions de Genève et aux Protocoles additionnels". - Actualité et Droit International, avril 2000 (http://www.ridi.org/adi).