LE
PANEL D'INSPECTION DE LA BANQUE MONDIALE :
DÉVELOPPEMENTS RÉCENTS
par
Roland Adjovi
Doctorant
Résumé :
L’originalité du Panel d'inspection de la Banque
mondiale réside dans son caractère quasi-juridictionnel et dans l’innovation
qu’il constitue en droit international public et en droit des organisations
internationales en particulier, en instituant une voie d’action pour les
individus et une responsabilité d’une institution intergouvernementale,
responsabilité qui reste cependant implicite.
Impression
et citations : Seule la version
au format PDF fait référence. Annexes
: Bibliographie et Programme
du séminaire du 10 mars 2000. |
Origine
de l’institution
Créée
en 1944, la Banque Mondiale comprend cinq institutions internationales : la
Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) –
l’Association internationale de développement (AID) – la Société financière
internationale (SFI)
– l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI)
et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux
investissements (CIRDI). C’est tout ce groupe qui contribue au financement économique
à travers le monde, notamment pour le développement des pays du Tiers –
Monde. Les critiques faites
à l’égard de la Banque Mondiale sur l’impact de ses activités dans ces
pays concernaient donc toute l’institution.
Mais l’une des réponses apportées par la Banque, qui a consisté en la création
du Panel d’Inspection résulta de la décision conjointe à la BIRD et à l’AID :
en conséquence, les compétences de ce Panel se limitent à l’activité de
ces deux institutions. Les objectifs à l’origine de sa création sont, selon
trois des orateurs
– Ibrahim F. Shihata, Laurence Boisson de Chazournes et Edward S. Ayensu –
la nécessité de rendre compte des actions de l’institution, de les crédibiliser
et de les rendre transparentes.
L’originalité
de cette institution réside dans son caractère quasi-juridictionnel (§1) et
dans l’innovation (§2) qu’elle constitue en droit international public et
en droit des organisations internationales en particulier, en instituant une
voie d’action pour les individus et une responsabilité d’une institution
intergouvernementale,
responsabilité qui reste cependant implicite.
I-.
Une structure quasi-juridictionnelle
Le
Panel par ses compétences (A) ressemble fort à une juridiction, tandis que
dans son action ce n’est qu’un conseil, un organe de consultation (B), d’où
la qualification d’organe
quasi-juridictionnel adoptée par Laurence Boisson de Chazournes.
A-.
Une juridiction par ses compétences
Une
juridiction, conformément à la définition qu’en offre le dictionnaire universel francophone,
c’est le pouvoir d’un tribunal. Au sens figuré, le tribunal est lui-même
considéré comme une juridiction : le terme prend alors le sens
d’instance ayant à trancher les litiges sur la base du droit. Ainsi la
juridiction est l’instance qui a « pouvoir et devoir de rendre la
justice par application du Droit ». C’est en ce sens-là
que le terme est ici considéré, et qu’on peut dire au regard des paragraphes
12, 21 et 22 de la Résolution, que le Panel est une juridiction. Il ressort de
ces différents paragraphes que le Panel dispose en effet d’un pouvoir pour
recevoir des plaintes, d’un pouvoir d’investigation sur les faits allégués
par la plainte et d’un pouvoir de dire le ‘droit’.
Pouvoir
de recevoir des plaintes (paragraphe 12)
Tout
groupe de personnes estimant que la Banque a enfreint ses politiques ou ses procédures
opérationnelles dans la mise en oeuvre globale (depuis la conception jusqu’à
la réalisation) d’un projet, et justifiant d’un dommage matériel passé,
présent ou futur, peut porter ce différend devant le Panel. Le droit pris en
compte est bien particulier : ce sont les « politiques et procédures
opérationnelles » que la Banque s’est elle-même fixées.
Mais il y a bien un droit auquel il faut se conformer, et une instance chargée
de vérifier cette conformité. Pour mener cette vérification, le Panel dispose
d’un pouvoir d’investigation.
Pouvoir
d’investigation (paragraphe 21)
Ce
pouvoir consiste à mener une enquête sur les allégations des requérants.
Cette enquête doit conduire à vérifier en pratique l’existence d’une part
de la règle (ou des règles) de droit dont la violation est alléguée,
d’autre part des faits rapportés par les requérants. L’objectif étant au
final de déterminer s’il y a eu conformité au droit ou non, ce pouvoir entre
bien dans le cadre de la fonction de juger. Dans l’exercice de ce pouvoir le
Panel est totalement indépendant puisqu’il n’est pas tenu par exemple, par
l’avis du Département juridique relatif aux droits et obligations de la
Banque sur l’affaire traitée (paragraphe 16), sans compter qu’il a accès
à toutes les informations qu’il estime nécessaires pour le traitement du
dossier.
Pouvoir
de dire le ‘droit’ (paragraphe 22)
Ce
paragraphe stipule que les conclusions du Panel doivent dire « si la
Banque s’est conformée à toutes ses politiques et procédures pertinentes ».
En clair il s’agit là de dire le ‘droit’ c’est-à-dire, qui, du requérant
ou de la Banque, a raison, si le droit constitué par les politiques et procédures
internes à la Banque a été respecté ou non. C’est là, trancher le différend
soumis par les requérants. L’article 52 du Règlement du Panel d’inspection
vient conformer cette analyse en affirmant que « la conclusion du Panel
[indique] si la Banque a respecté ou non ses règles et procédures ».
Ces
trois fonctions font du Panel une juridiction qui a à charge d’assurer le
respect par la Banque de ses propres politiques et procédures dans la mise en
oeuvre des projets qu’elle finance, contrairement à d’autres organes de la
Banque qui, intervenant en cette même matière d’appréciation de l’impact
des projets, ont une place plus administrative, comme le département de l’évaluation
rétrospective des projets.
B-.
... et un Conseil par son action
Ces
pouvoirs caractéristiques d’une juridiction que nous venons d’analyser,
restent limités par l’absence de pouvoir de décision du Panel.
En
effet, dans toute la procédure devant le Panel, les seuls pouvoirs qui lui sont
accordés n’impliquent en aucun cas la prise d’une décision s’imposant à
la Banque.
Pour
que le Panel puisse déterminer la conformité ou la non-conformité au droit,
il faut qu’il puisse procéder à l’enquête devant permettre de vérifier
le droit et les faits relatifs à la plainte. Or il ne peut procéder à une
investigation approfondie sans l’autorisation préalable
des Administrateurs : conformément au paragraphe 19, il fait une « recommandation »
après étude de la recevabilité, aux Administrateurs qui décident
si une enquête doit avoir lieu. Ce n’est qu’une fois que les
Administrateurs ont autorisé le Panel à enquêter, que ce dernier peut user
des pouvoirs d’investigation étendus que nous relevions tantôt.
L’enquête
effectuée, le Panel peut se déterminer par rapport aux allégations des requérants.
Mais le seul pouvoir dont il dispose, est de faire un rapport : la réponse
à la question qui lui est soumise, qui est de savoir si la Banque a respecté
le droit qu’elle a établi, ne s’inscrit pas dans le cadre d’une décision
de justice dotée d’une force obligatoire.
Le pouvoir de décision revient aux Administrateurs qui statuent sur les
conclusions contenues dans le rapport établi par le Panel (paragraphe 22).
Ainsi
le caractère juridictionnel du Panel reste limité par l’absence de véritable
pouvoir de décision, même si en pratique l’action du Panel est efficace
puisque les Administrateurs suivent ses conclusions.
Et de façon tout à fait inattendue, la Banque tient compte désormais de l’éventualité
d’une inspection par le Panel, pour s’assurer a priori de la conformité à
ses politiques et procédures, de sorte à maximiser son action et ne pas
engendrer des coûts inutiles. La mise en place du Panel joue alors un rôle préventif
comme l’a souligné Laurence Boisson de Chazournes.
Ce
caractère hybride du Panel – entre juridiction et conseil – ne constitue
pas la seule nouveauté du système établi : au plan du droit
international, l’acceptation de plainte émanant d’individus
et la mise en oeuvre de la responsabilité de la Banque, une organisation
internationale, sont aussi une innovation, ainsi que l’a souligné Charles
Leben.
II-.
Et une innovation en droit international
En
droit international public, les seuls sujets de droit sont les Etats et les
Organisations internationales. La place de l’individu dans ce droit interétatique
a cependant toujours nourri un débat riche qui perdure encore.
En accordant aux individus une action dans ce droit interétatique, la création
du Panel constitue une première innovation (A), la deuxième résultant de la
mise en cause de l’institution financière internationale par une telle action
(B).
A-.
par l’action des individus
La
procédure devant le Panel est caractérisée par la place accordée à
l’individu. En effet, le premier des requérants devant cette instance
internationale, c’est l’individu.
La
doctrine en droit international présentée par Charles Leben est divisée sur
la place à accorder à l’individu. Pour une partie, l’individu n’a pas sa
place en droit international public, une matière qui régit les relations entre
Etats, y compris les organisations internationales parce qu’elles sont une émanation
des Etats.
Pour l’immense majorité cependant, l’individu a une personnalité juridique
en droit international sous certaines conditions : que des droits et
devoirs lui soient attribués et qu’il dispose de moyens d’action pour
mettre en oeuvre ces droits. La création du Panel,
en se conformant aux conditions ci-dessus énumérée, offre donc à
l’individu une réelle personnalité, sous réserve qu’il agisse en groupe.
Cette dernière exigence n’est cependant pas forte, puisqu’un groupe
commence par deux, et qu’il n’est pas nécessaire que ledit groupe ait un
statut juridique.
On
retrouve une situation identique en matière de protection des droits
fondamentaux. En effet, certains mécanismes de protection, notamment
juridictionnels, reconnaissent aussi à l’individu le pouvoir d’ester pour
non respect de ses droits par l’Etat, soit en tant qu’acteur soit en tant
que juge.
Dans ce cas, l’octroi d’une voie d’action à l’individu se comprend aisément
puisque celui à qui nuit la violation de droits fondamentaux est d’abord le
titulaire de ces droits qui, en conséquence, est le plus à même d’en réclamer
le respect.
Il
en résulte que l’action du Panel risque fort de connaître essentiellement
des requêtes émanant de la première catégorie de plaignants (c’est-à-dire
un groupe de personnes) puisque dans les projets financés par la Banque
mondiale, les personnes qui peuvent souffrir de la mise en oeuvre sont
essentiellement les populations civiles qui voient leurs conditions de vie
changer dans un sens qui, malheureusement, n’est pas toujours le meilleur. Le
Panel est donc une institution qui appréciera les impacts humains des projets
soutenus par la Banque mondiale, ce qui répond aux critiques d’inhumanité
faites à son égard.
D’autres
requérants peuvent encore saisir le Panel : un Administrateur ou les
Administrateurs en conseil (paragraphe 12). Pour le cas où un Administrateur
est requérant, la question de la personnalité juridique de l’individu se
pose encore, mais à un degré différent. Car l’individu dont il s’agit
alors a un statut particulier en tant que représentant du gouvernement d’un
Etat membre de la Banque : on peut donc considérer qu’il agit, soit au
titre implicite de son Etat, soit en tant que membre interne de
l’organisation, de sorte que la problématique de l’individu en droit
international public perd de son attrait. Pour le second cas, les
Administrateurs constituent un organe de la Banque mondiale qui, de par ses
fonctions, a un statut international indéniable, ce qui l’écarte aussi de
l’aspect innovant de la recevabilité de requête émanant d’individus.
B-.
... et par la responsabilité implicite instituée
La
seconde innovation au plan du droit international apportée par la création du
Panel réside dans la reconnaissance implicite de la responsabilité d’une
organisation internationale.
En
effet, le Panel dans ses conclusions doit déterminer si la Banque s’est
conformé ou non au droit qu’elle a établi concernant ses activités. En conséquence,
la direction de la Banque doit, si ces conclusions affirment la non-conformité
aux politiques et procédures internes, soumettre aux administrateurs conformément
aux dispositions du paragraphe 23, un rapport sur les mesures qu’elle entend
prendre en réponse aux conclusions, en d’autres termes elle doit déterminer
comment elle compte remédier à la violation dudit droit.
Or,
la responsabilité se définit comme l’ « obligation de répondre d’un
acte, d’un fait, d’une abstention, d’en supporter la charge, les conséquences,
d’en assumer le redressement envers autrui ».
Pour la déterminer en droit international, il faut un fait internationalement
illicite (en l’espèce la non conformité au droit interne de
l’organisation) et un préjudice (le dommage matériel sérieux des requérants).
Il en découle différentes obligations alternatives (réparer, restituer,
indemniser) : en l’espèce, une solution nouvelle est apparue qui
n’entre dans aucune de ces catégories et qui constitue en l’abandon du
projet (cas du projet Arun III) associé parfois à une indemnisation
lorsqu’un dommage est déjà apparu.
Ainsi,
même si le texte fondateur n’introduit pas explicitement la responsabilité
de la Banque mondiale, les dispositions qu’il établit au regard du droit
international de la responsabilité impliquent que toute la procédure devant le
Panel met en cause la responsabilité de l’Organisation financière, une mise
en cause implicite.
Toutefois,
seule la responsabilité de la Banque mondiale peut être mise en cause puisque
toute action ou omission extérieure à la Banque ne saurait être l’objet
direct ou indirect d’une requête devant le Panel. De même, « l’enquête
diligentée par le Panel porte sur le comportement de la Banque mondiale et non
celui de l’Etat emprunteur », pour reprendre l’expression de Laurence
Boisson de Chazournes.
En
guise de conclusion : Les limites du Panel
La
création du Panel d’Inspection de la Banque mondiale donne aux individus une
voie de recours contre les activités de l’organisation quand elles leur
portent préjudice, mettant en cause la responsabilité de cette dernière. Mais
cette évolution reste fort limitée pour différentes raisons qui ont été
relevées notamment dans le débat et la table ronde durant le séminaire, et
qui sont de trois ordres : cadre juridique du Panel, droit applicable, et
qualité des membres du Panel.
1-.
Cadre juridique du Panel
L’existence
du Panel est établie par un texte interne à la Banque mondiale, de sorte
qu’elle reste soumise formellement à l’administration qu’elle est censée
contrôler, sans compter que les clarifications ont une force juridique diminuée
n’étant que de simples gentlemen
agreements, selon
l’expression utilisée par Hélène Ballande. Il aurait été juridiquement
plus contraignant que la création du Panel soit inscrite dans un amendement de
la convention constitutive de la Banque mondiale ou dans un protocole
additionnel, ainsi que les clarifications.
De
plus, l’absence de pouvoir de décision dans la procédure en faveur du Panel
limite grandement son impact : les Administrateurs – donc les Etats
membres – restent les seuls à pouvoir décider de la suite à donner aux
plaintes. C’est une reprise de la technique constante de la justice
administrative où l’administration est à la fois juge et partie : la
critique est déjà toute faite et il n’est pas nécessaire de la rappeler
ici.
2-.
Droit applicable par le Panel
Le
Panel applique le droit interne à la Banque mondiale. La question qui se pose
alors est celle du statut juridique de normes extérieures non incluses dans ce
droit interne, comme c’est le cas des droits de l’homme. Ce qui selon
Philippe Sands et Hélène Ballande, constituent une limite importante en
violation du droit international général auquel la Banque doit rester soumise,
lequel droit assure la protection des droits de l’homme dans leur globalité.
De plus, cette dernière souligne que les programmes d’ajustement structurel
et les prêts sectoriels devraient aussi pouvoir faire l’objet de plainte
devant le Panel, ce qui n’est pas le cas actuellement.
A
propos les droits de l’homme, Shihata estime que la Banque prend déjà en
compte « une gamme étendue de droits fondamentaux de nature économique,
sociale et culturelle »
mais ne saurait considérer les droits politiques en eux-mêmes, l’institution
ne pouvant s’immiscer « dans les rapports politiques entre un pays
membre et ses citoyens ».
De sorte que dans les politiques de la Banque dont le Panel contrôle le
respect, il y a des éléments des droits de l’homme.
3-.
Qualité des membres (indépendance – ils sont fonctionnaires de la Banque
mondiale) et compétence juridique
Concernant
les membres du Panel, deux problèmes ont pu être soulevés : leur indépendance
vis-à-vis de la Banque et leur compétence juridique.
La
critique relative à l’indépendance des panélistes résulte de leur statut
de fonctionnaire de la Banque (§10 de la résolution). Mais Ayensu a rappelé
les différentes limitations inscrites au texte fondateur aux termes desquelles
tout « agent » de la Banque ne saurait être nommé au Panel, à
moins de ne plus l’être depuis deux ans au moins (§5 de la résolution) et
aucun panéliste ne saurait devenir « agent » de la Banque au terme
de son mandat.
Quant
aux compétences juridiques des membres du Panel (tous ne sont pas juristes) qui
constitueraient aussi une limite selon Philippe Sands, Ayensu, qui est le seul
non juriste dans l’actuel Panel, répond en insistant sur les compétences générales
qui sont plus importantes pour apprécier un équilibre entre développement et
environnement humain. D’ailleurs le §4 de la Résolution n’impose en la
matière, qu’une « aptitude à traiter de façon minutieuse et équitable
les demandes qui leur sont soumises... La connaissance et l’expérience des
activités de la Banque sont également souhaitables ».
20 février 2001
* * *
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© 2001 Roland Adjovi. Tous droits réservés. ADJOVI R. – "Le Panel d'inspection de la
Banque mondiale : développements récents". – Actualité et Droit
International, février 2001 (www.ridi.org/adi).
NOTES
Bibliographie
Documents
officiels :
Resolution
of the Executive Directors establishing the Inspection Panel (n°93-10 for the
IBRD and 93-6 for IDA), circulated as document n° SecM93-988 (IBRD) and
SecM93-313 (IDA), september 23, 1993.
Nomination
des membres du Panel en Avril 1994 : R94-56 ; IDA/R94-60, April 5,
1994, approved on April 21, 1994.
Sur
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Voir
les différents rapports annuels d’activité du Panel sur le site (<http://www.worldbank.org/html/ins-panel/>).
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la table des matières).
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Ibrahim F., Legal treatment of foreign
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Sites
Internet :
Banque
Mondiale <http://www.worldbank.org>
Panel
d'Inspection de la Banque Mondiale <http://www.worldbank.org/html/ins-panel/>
World
Development Sources <http://www-wds.worldbank.org>
Le Monde Diplomatique
<http://www.monde-diplomatique.fr>
Les
Amis de la Terre, ONG très active dans la protection des populations lésées
par les projets des institutions financières internationales <http://www.amisdelaterre.org>
SÉMINAIRE
L’Institut
des Hautes Etudes Internationales (Université Panthéon-Assas, Paris II) et le
Département de Droit International Public et Organisation Internationale
(Université de Genève) ont organisé, le 10 mars 2000, un séminaire sur :
"Une
nouvelle procédure de règlement des différends : le Panel d’inspection
de la Banque mondiale"
Programme
Laurence
BOISSON de CHAZOURNES, professeur à l’Université de Genève, directrice du Département
de droit international public et organisation internationale : accueil et
introduction
Ibrahim
F. I. SHIHATA, Secrétaire général du CIRDI, ancien Premier Vice-Président et
Conseiller Juridique de la Banque Mondiale : The World Bank Inspection
Panel : its Institutional and Lega Profile
Laurence
BOISSON de CHAZOURNES, professeur à l’Université de Genève : Le Panel
d’inspection dans l’ordre juridique contemporain
Charles
LEBEN, professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), codirecteur de
l’I.H.E.I. : Le Panel d’inspection au regard de la personnalité des
individus dans le droit international contemporain
Edward
S. AYENSU, Membre du Panel d’inspection de la Banque Mondiale : The World
Bank Inspection Panel : Recent Developments
Table-ronde
avec :
Hélène
BALANDE, juriste à Les Amis de la Terre
Jean
PESME, administrateur-adjoint (France) à la Banque Mondiale
Philippe
SANDS, professeur à l’Université de Londres (avocat dans l’affaire du
Lesotho)
Pierre-Marie
DUPUY, professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), codirecteur de
l’I.H.E.I. : conclusion
|