Actualité et Droit International - La Sierra Leone ou le renouveau des opérations de paix par Ana Peyro Llopis

par
Ana Peyro Llopis
Allocataire de recherche
Université de Paris I Panthéon-Sorbonne

Résumé : Le conflit qui a ravagé la Sierra Leone a entraîné l'intervention des Nations Unies et de la CEDEAO dans ce pays. L'analyse des différentes initiatives entreprises par ces deux organisations oppose le dynamisme des interventions régionales à la lourdeur des opérations onusiennes. Ce constat a poussé l'organisation mondiale à revoir la structure et le mandat de ses opérations de paix.

Abstract : The conflict that ravaged Sierra Leone led up to the intervention of both the United Nations and the ECOWAS in this country. The analysis of the different initiatives undertaken by these two organizations opposes the dynamism of the regional interventions with the heaviness of the United Nations operations. This acknowledgment forced the world organization to review the structure and the mandate of its peace operations.

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Annexes : Quelques références bibliographiques

La Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MINUSIL) est, à beaucoup d’égards, une "mission-poudrière". Elle a fait jaillir au sein des Nations Unies le débat sur l’efficacité de ses opérations de paix. Depuis la prise d’otages d’environ cinq cents casques bleus par le Front Uni Révolutionnaire (RUF) en mai 2000[1], les scandales sur le fonctionnement de la MINUSIL se sont succédés et les difficultés de l’opération de paix ont été étalées au grand jour.

Le conflit sierra-léonais remonte à mars 1991 lorsque le RUF[2] entreprend une offensive contre le gouvernement de Joseph Momoh. Celui-ci est renversé en avril 1992, non pas par le RUF, mais par ses propres officiers, dirigés par Valentine Strasser, qui se proclame chef d’un nouveau gouvernement qui sera à son tour renversé en janvier 1996 par l’un de ses députés, le brigadier Julius Maada Bio. Celui-ci organise des élections qui seront remportées en mars 1996 par Ahmad Tejan Kabbah, lui-même renversé le 25 mai 1997 par une coalition réunissant un secteur de l’armée sierra-léonaise et le RUF, sous la direction du commandant Johnny Paul Koroma. M. Kabbah sera à nouveau le chef "effectif" du gouvernement sierra-léonais à partir du mois de mars 1998, après les interventions de la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO[3]) et de l’ECOMOG ("Ecowas Monitoring Group" ou Groupe d’observateurs militaires de la CEDEAO).

C’est dans le contexte du conflit qui a ravagé ce petit Etat que les organisations, régionale puis universelle, tentent de renouveler le fonctionnement de leurs opérations de paix. Mais les stratégies employées diffèrent entre la CEDEAO et l’ONU : si la première adapte sa force régionale selon l’évolution du conflit, la deuxième opte pour une opération aux dimensions colossales mais au mandat sclérosé.

Dès le début, les tentatives de règlement du conflit se sont démarquées par leur originalité. En effet, la CEDEAO est intervenue, non seulement pour mettre en oeuvre un embargo décrété par l’ONU, mais aussi à travers la mise en place d’une force régionale de maintien de la paix, l’ECOMOG.

En premier lieu, le Conseil de sécurité a autorisé la CEDEAO, en vertu du chapitre VIII, à contrôler l’embargo sur les armes et les produits pétroliers mis en place par la résolution 1132 du 8 octobre 1997[4]. Même si le Conseil ne le cite pas expressément, il s’agit, plus spécifiquement, d’une mise en oeuvre de l’article 53 de la Charte des Nations Unies qui exige une autorisation du Conseil de sécurité pour l’utilisation de mesures coercitives par les accords ou organismes régionaux. La Charte établit donc une subordination des organismes régionaux au Conseil de sécurité. La CEDEAO, pour mettre en oeuvre l’embargo décidé par le Conseil de sécurité envoie en Sierra Leone les premiers effectifs de l’ECOMOG. Ainsi, dès la résolution 1132, l’ECOMOG est considéré par le Conseil de sécurité comme un acteur fondamental pour le règlement du conflit.[5]

De même, il est clair pour le Conseil de sécurité que l’action coercitive de l’article 53 ne se réfère pas exclusivement aux mesures impliquant l’emploi de la force armée de l’article 42 de la Charte mais aussi à celles prévues à l’article 41, contrairement à ce qui a été souvent défendu par des organismes régionaux pour justifier la mise en place d’embargos sans une autorisation préalable du Conseil de sécurité (cf. OEA à Saint-Domingue et à Cuba).

En deuxième lieu, le rôle de l’ECOMOG dans le conflit sierra-léonais a suscité de nombreuses incertitudes. De contrôleur du respect de l’embargo, l’ECOMOG devient une force de maintien de la paix régionale dont les activités rentrent dans le domaine du règlement pacifique des différends du Chapitre VI et de l’article 52 de la Charte. Mais elle ne tardera pas à employer la force et cela, sans l’autorisation du Conseil de sécurité. S’agit-il d’une nouvelle démonstration de la ductilité des opérations de paix ou tout simplement d’une violation du droit international ?

Après la rupture de l’accord de paix signé le 23 octobre 1997 à Conakry[6] entre le commandant Koroma, alors au pouvoir, et la CEDEAO, cette dernière décide de renforcer l’ECOMOG avec de nouveaux contingents qui pénètrent en territoire sierra-léonais en février 1998. L’accord de paix prévoyait déjà une présence de l’ECOMOG pour superviser le respect du cessez-le-feu établi[7], pour le désarmement, la démobilisation et la réintégration des combattants[8] ainsi que pour surveiller l’assistance humanitaire[9]. Cette intervention a lieu sans autorisation aucune de la part du Conseil de sécurité. D’une part, l’intervention a été défendue en considérant que l’autorisation avait déjà été donnée dans la résolution 1132 qui autorisait la CEDEAO à appliquer une mesure coercitive, la mise en oeuvre de l’embargo et, d’autre part, la CEDEAO a allégué qu’il s’agissait d’une opération de maintien de la paix rentrant dans le cadre du règlement pacifique des différends et donc de l’article 52 de la Charte. Si la force régionale agit en vertu de l’article 52, l’autorisation du Conseil de sécurité n’est plus nécessaire, la seule obligation étant celle d’informer le Conseil de sécurité "de toute action entreprise ou envisagée", comme disposé à l’article 54 de la Charte.

Auparavant, des troupes du Nigeria se trouvaient déjà en Sierra Leone, en vertu d’un accord bilatéral de défense signé avec le président Kabbah, et avaient essayé de renverser le nouveau gouvernement de Koroma au lendemain du coup d’Etat, en mai 1997. Les troupes nigérianes commencèrent bientôt à agir au nom de l’ECOMOG. Si, à partir de février 1998, on peut affirmer qu’une opération de maintien de la paix régionale était déployée en Sierra Leone, pendant le laps de temps allant du coup d’Etat de mai 1997 à février 1998, le statut des forces de l’ECOMOG et des forces nigérianes se trouvant en territoire sierra-léonais est très discuté : le président Kabbah dit avoir demandé l’intervention du Nigeria en vertu de l’accord de défense bilatéral avec ce pays tandis que le Nigeria "affirme pour sa part avoir lancé son offensive sous la bannière de l’ECOMOG"[10]. Or l’ECOMOG, autorisé par le Conseil de sécurité exclusivement pour le contrôle de l’embargo "n’a jamais reçu un tel mandat. En fait, l’ECOMOG, constituée en 1991 pour intervenir au Liberia, a toujours été un instrument de la politique extérieure nigériane"[11].

De plus, lorsque l’opération de maintien de la paix de la CEDEAO est déployée en Sierra Leone, l’anarchie dans laquelle se trouve immergé l’Etat est absolue et l’ECOMOG se voit rapidement confronté aux militaires de Koroma et aux forces du RUF, contre lesquelles il utilise la force armée, toujours sans autorisation de la part du Conseil de sécurité. Enfin, cette situation anarchique rend plus difficile l’identification de l’autorité gouvernementale sensée donner son consentement préalable au déploiement de la force régionale de maintien de la paix sur le territoire de son Etat. L’intervention de l’ECOMOG en Sierra Leone ressemblerait donc plus à une intervention d’humanité qu’à une opération de maintien de la paix classique[12]. Le Conseil de sécurité ne condamne pas pour autant les activités de l’ECOMOG. Est-ce que l’absence de condamnation de la part du Conseil de sécurité équivaut à une acceptation de ces actions ? Sommes-nous en train d’assister à une nouvelle pratique qui, à l’image du cas de la considération de l’abstention comme non constitutive de veto au Conseil de sécurité[13], modifierait le texte de la Charte ?

Dans sa résolution 1162 du 17 avril 1998, le Conseil de sécurité "[s]alue le rôle important [...] en Sierra Leone à l’appui du rétablissement de la paix et de la sécurité"[14] de la CEDEAO et de l’ECOMOG. C’est dans des termes similaires qu’il remercie l’ECOMOG "de l’action remarquable qu’il a menée en vue de rétablir la sécurité et la stabilité en Sierra Leone, de protéger la population civile et de promouvoir un règlement pacifique du conflit"[15] le 20 août 1999. Au Conseil de sécurité l’on évite ainsi d’affronter la véritable nature de l’ECOMOG : il est plus commode de la considérer comme une force classique relevant du règlement pacifique des différends, où la coordination est le principe fondamental régissant les relations entre l’organisation universelle et les organisations régionales (article 52 de la Charte), que de la subordonner au Conseil de sécurité (article 53 de la Charte).

Une fois le gouvernement du Président Kabbah restauré grâce à l’action de l’ECOMOG, le Conseil de sécurité décide de déployer "un groupe de liaison militaire des Nations Unies et de conseillers pour les questions de sécurité [...] comprenant 10 membres au maximum"[16] et qui devra se coordonner avec le gouvernement sierra-léonais et avec l’ECOMOG. Le rôle primordial de la CEDEAO et de l’ECOMOG est ainsi reconnu au sein des Nations Unies. Cependant, le Conseil de sécurité décide d’établir sa propre opération de maintien de la paix en juillet 1998[17].

Si l’ECOMOG a été une opération caractérisée par la flexibilité controversée de son mandat, les opérations mises en place par les Nations Unies ont eu, au contraire, des mandats clairs mais limités. Les difficultés auxquelles elles se sont heurtées ont poussé l’organisation mondiale à revoir sa participation en Sierra Leone et à se lancer des défis.

La MINUSIL (Mission des Nations Unies en Sierra Leone) a été créée par la résolution 1270 du 22 octobre 1999. Il ne s’agissait pas de la première opération des Nations Unies en Sierra Leone. La MINUSIL venait remplacer la MONUSIL (Mission d’observation des Nations Unies en Sierra Leone), créée une année auparavant par la résolution 1181 du 13 juillet 1998[18]. La MONUSIL a été une opération morte-née. Outre le nombre insignifiant d’observateurs déployés (un maximum de 210 observateurs militaires est autorisé en août 1999[19]), le mandat de la MONUSIL est étroitement limité. Elle doit "suivre l’évolution de la situation sur le plan militaire et sur le plan de la sécurité", ainsi que superviser le désarmement et la démobilisation et aider à assurer le respect du droit international humanitaire[20], ce qui, vu la situation de guerre civile, de cessez-le-feu constamment violés et d’anarchie politique, était difficilement réalisable. C’est ainsi qu’en janvier 1999[21], le mandat de la MONUSIL n’est prorogé que pour deux mois alors que le Secrétaire général avait recommandé une prorogation de six mois. Comme le souligne Louis Balmond, "[l]’Organisation semble donc, pour le rétablissement de la paix, s’en remettre avant tout à la CEDEAO et à l’ECOMOG"[22].

Mais la MINUSIL n’est pas sensée remplacer seulement la MONUSIL, mais aussi l’ECOMOG, qui se retirera une fois la MINUSIL en place. Cependant, ce retrait n’était prévu, ni dans la résolution créant la MINUSIL, ni dans l’accord de paix de Lomé du 7 juillet 1999[23]. Au contraire, l’accord de Lomé dispose à l’article XIII que le mandat de l’ECOMOG devra être révisé de la manière suivante : "(i) maintien de la paix ; (ii) sécurité de l’Etat sierra léonais ; (iii) protection de la MINUSIL ; (iv) protection du personnel du Programme de Désarmement, Démobilisation et de Réintégration"[24]. On retrouve une situation déjà rencontrée en Bosnie-Herzégovine, à savoir une mission des Nations Unies protégée par un organisme régional ayant les moyens militaires appropriés. Il est difficile de déterminer la date exacte du retrait de l’ECOMOG. Le dernier des documents officiels se référant encore à la présence du bras armé de la CEDEAO en Sierra Leone date du 19 mai 2000[25].

Enfin, le mandat principal de la MINUSIL est de "[c]oopérer à l’exécution de l’Accord de paix [de Lomé] avec le gouvernement sierra-léonais et les autres parties à l’Accord"[26].

Il s’agit actuellement de la mission la plus importante des Nations Unies quant au nombre de militaires déployés (environ 13 000 hommes[27]). Cependant, la prise d’otages de mai dernier, a été le déclencheur du retrait des contingents indien et jordanien (environ 5000 hommes). Il ne s’agissait pourtant pas des premiers retraits : fin 1999, les soldats du Nigeria, du Ghana et de la Guinée avaient déjà quitté la MINUSIL. Paradoxalement, au fur et à mesure que les contingents se retiraient, le Secrétaire général des Nations Unies ne cessait de répéter la nécessité d’augmenter les effectifs de la Mission en Sierra Leone[28]. Le mauvais fonctionnement de la MINUSIL, les difficultés pour trouver de nouveaux contingents, notamment au sein des pays occidentaux, ajoutés aux conclusions du rapport du groupe d’études sur les opérations de paix de l'Organisation des Nations Unies (connu aussi sous le nom de "rapport Brahimi")[29] sont à l’origine des tentatives de renouveau de la mission en Sierra Leone et, en général, des opérations de paix des Nations Unies. Pour l’instant, plusieurs Etats de la CEDEAO ont proposé d’envoyer des troupes qui intégreraient la MINUSIL tandis que les pays occidentaux demeurent silencieux[30]. Seul le Royaume-Uni, lors de la prise d’otages en mai 2000, a envoyé huit cent hommes et huit navires de guerre (opération "Pallister"), sensés évacuer les ressortissants de l’Union européenne et du Commonwealth. Depuis, ils sont restés sur place, tout en refusant d' intégrer la MINUSIL. Elargissant leur mandat initial, ils conseillent les forces sierra-léonaises opposées au RUF et un bataillon de parachutistes assiste également la MINUSIL[31].

Pour sa part, la CEDEAO a demandé que le mandat de la MINUSIL ne se limite pas au classique maintien de la paix ("peace keeping") et qu’elle s’occupe aussi du rétablissement de la paix ("peace making"), voire de l’imposition de la paix ("peace enforcement"), comme l’a souligné son Secrétaire général, M. Lansana Kouyaté[32]. A la suite de la prise d’otages en mai 2000, le Secrétaire général des Nations Unies, M. Kofi Annan, soulevait déjà le problème du mandat des opérations de paix, soulignant qu’"il n’y a pas d’avenir pour l’ONU dans son rôle de garante de la paix si chaque fois qu’il lui faut envisager le recours à la force, elle est contrainte de déléguer à un Etat ou à un groupe d’Etats"[33]. La résolution 1270 du 22 octobre 1999, portant création de la MINUSIL n’autorise celle-ci qu’à "prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la liberté de circulation de son personnel et [...] la protection des civils immédiatement menacés de violences physiques"[34] ce qui, dans le conflit sierra-léonais, s’est avéré insuffisant.

M. Kofi Annan se trouvait début décembre en Sierra Leone où il expliquait qu’en plus de l’envoi de nouveaux contingents, l’ONU allait envoyer de nouveaux dirigeants pour la force qui seraient "crédibles et compétents"[35]. En effet, l’une des causes de l’échec de la MINUSIL a trait à des problèmes de commandement et de contrôle. Le rapport Brahimi souligne également cette difficulté et recommande que "[l]es pays qui fournissent des contingents doivent s’assurer que leurs troupes comprennent bien toute l’importance de la chaîne de commandement intégrée, le contrôle opérationnel exercé par le Secrétaire général, les instructions permanentes de la mission et les règles d’engagement"[36]. Pour commencer, il faudrait que les Etats s’abstiennent de donner de leur côté des instructions, souvent en contradiction avec celles données directement par les Nations Unies.

M. Brahimi, dans son rapport, avait aussi recommandé que le Conseil de sécurité n'adopte pas de résolutions jusqu'à ce que le Secrétaire général n’ait "reçu l'assurance que les contingents nécessaires seront à sa disposition"[37]. Ainsi, malgré les appels du Secrétaire général pour augmenter les effectifs de la MINUSIL à 20 500 hommes, aucune résolution n’a été adoptée dans ce sens. Dans sa résolution 1334 du 22 décembre 2000, le Conseil de sécurité, prudent, déclare "qu’il convient [...] de renforcer de façon appropriée la structure, les capacités, les ressources et le mandat de la MINUSIL"[38] et demande aux Etats "d’affecter des contingents aux forces de maintien de la paix en Sierra Leone"[39].

En représentation des Nations Unies, l’ambassadeur Jeremy Greenstock visitait le 13 octobre 2000 le Secrétariat de la CEDEAO à Abuja et déclarait que, dans le conflit en Sierra Leone, la CEDEAO devrait avoir un rôle prééminent dans le règlement de la crise[40]. C’est dire le désenchantement et l’acceptation des limites de la MINUSIL. Et c’est dans cette même ville du Nigeria qu’a été signé, le 10 novembre 2000 le troisième accord de cessez-le-feu[41] depuis le coup d’Etat de mai 1997, qui ne sera le dernier que si les efforts de renouveau des opérations de paix ne se limitent pas à des déclarations de bonnes intentions.

[1] Il ne s’agissait pas de la première prise d’otages par le Front Uni Révolutionnaire (RUF). Déjà en octobre 1999 des membres de la MONUSIL et de l’ECOMOG avaient subi le même sort. Le chef historique du RUF, Foday Sankoh, avait alors été arrêté (le 17 mai 2000). Depuis, le RUF est dirigé par Issa Sesay.

[2] Le RUF est soutenu par le Front Patriotique National du Libéria (FPNL), dirigé par Charles Taylor dans le pays voisin.

[3] Créée par le Traité de Lagos du 28 mai 1975.

[4] S/RES/1132 (1997) du 8 octobre1997. Au paragraphe 8, la résolution dispose que le Conseil de sécurité, "en vertu du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, autorise la CEDEAO, en coopération avec le gouvernement démocratiquement élu de la Sierra Leone, à veiller à la stricte application des dispositions de la présente résolution touchant la fourniture de pétrole, de produits pétroliers, d’armements et de matériel connexe de tous types, notamment, le cas échéant, et conformément aux normes internationales applicables, à interrompre la navigation maritime en direction de la Sierra Leone pour inspecter et vérifier les cargaisons et les destinations, et demande à tous les Etats de coopérer avec la CEDEAO à ce sujet".

[5] S/RES/1132 (1997). Au paragraphe 7 b, la résolution se réfère à l’ECOMOG pour que l’embargo décrété ne soit pas appliqué à ses forces.

[6] "ECOWAS Six-month Peace Plan for Sierra Leone 23 October 1997-22 April 1998", AJICL, déc. 1997, nº 4, p. 998-1001.

[10] "Chronique des faits internationaux" (dir. Maurice Torrelli), RGDIP, 1997, nº 3, p. 776.

[12] L’ECOMOG est également intervenue dans des conditions similaires au Libéria en août 1990.

[13] Voir avis consultatif de la CIJ du 21 juin 1971 sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (sud-ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, qui se réfère aux effets de l’abstention sur le droit de veto (l’abstention ne signifie pas veto).

La Cour considère que, depuis de longues années, l’abstention volontaire d’un membre permanent a toujours été interprétée comme ne faisant pas obstacle à l’adoption d’une résolution du Conseil de sécurité ("la procédure généralement suivie par le Conseil de sécurité a été généralement acceptée par les Membres des Nations Unies et constitue la preuve d’une pratique générale de l’Organisation", Rec. 1971, p. 22). Il y a donc une pratique de la part du Conseil de sécurité qui a modifié le texte de la Charte. La Cour est en train de reconnaître l’existence d’une norme coutumière selon laquelle l’abstention n’équivaut pas à un veto. Et de ce fait, elle est en train de reconnaître que la pratique de l’organisation peut modifier le texte de la Charte, c’est-à-dire qu’une pratique contraire au texte de la Charte n’est pas automatiquement contraire au droit international.

[18] Le paragraphe 11 de la résolution 1270 (1999) dispose que "la MINUSIL reprendra les principales composantes civile et militaire, et les fonctions de la MONUSIL, ainsi que son matériel, et, à cet effet, [le Conseil de sécurité] décide que le mandat de la MONUSIL prendra immédiatement fin à la date de la création de la MINUSIL".

[19] S/RES/1260, du 20 août 1999, § 4.

[20] S/RES/1181, du 13 juillet 1998, § 6.

[21] S/RES/1220, du 12 janvier 1999, § 1.

[22] "Chronique des faits internationaux" (dir. Louis Balmond), RGDIP, 1999, nº 2, p. 485.

[23] Accord de paix entre le gouvernement de la République de Sierra Leone et le Front révolutionnaire uni de Sierra Leone (RUF/SL), Lomé, le 7 juillet 1999 in AJICL, octobre 1999, tome 11, nº 3, p. 583-610. Conclu sous les auspices du Président en exercice de la CEDEAO, M. Gnassingbé Eyadéma.

[25] S/2000/455, du 19 mai 2000, "Quatrième rapport du Secrétaire général sur la mission des Nations Unies en Sierra Leone". Il indique au paragraphe 18 que le 28 avril 2000, "un accrochage entre des soldats de l’ECOMOG et des membres de l’ex-armée sierra-léonaise au sujet d’un véhicule volé" a eu lieu.

[27] Plus exactement 12.455 hommes au 16 décembre 2000, S/2000/1199, Huitième rapport du Secrétaire général sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 15 décembre 2000. La décision de porter à 13 000 hommes la composante militaire de la MINUSIL a été prise par le Conseil de sécurité dans sa résolution 1299 du 19 mai 2000, § 1.

[28] S/2000/13/Add.1, "Deuxième rapport sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, présenté par le Secrétaire général en application de la résolution 1270 (1999) du Conseil de sécurité".

[29] A/55/305 – S/2000/809 du 21 août 2000.

[30] Pour l’instant, seuls le Ghana et le Bangladesh se sont formellement engagés à envoyer des contingents intégrés à la MINUSIL.

[31] Le Monde, format électronique, 24 mai 2000. Voir http://www.lemonde.fr.

[32] CEDEAO, Communiqué de presse nº 53/2000, du 14 juillet, http://www.ecowas.int.

[33] Chronique des faits internationaux (dir: Louis Balmond), RGDIP, 2000, nº 3, p. 767.

[34] S/RES/1270 du 22 octobre 1999, § 14.

[35] Le Monde, format électronique, 2 décembre 2000.

[37] Voir aussi Le Monde, format électronique, 2 décembre 2000.

[38] S/RES/1334 (2000) du 22 décembre, § 3.

[39] S/RES/1334 (2000) du 22 décembre, § 4.

[40] CEDEAO, Communiqué de presse nº79/2000, du 14 octobre, http://www.ecowas.int.

[41] Les accords de cessez-le-feu précédents datent du 23 octobre 1997 à Conakry et du 18 mai 1999 à Lomé.

1132 (1997), 1156 (1998), 1162 (1998), 1171 (1998), 1181 (1998), 1220 (1999), 1231 (1999), 1245 (1999), 1260 (1999), 1270 (1999), 1289 (2000), 1299 (2000), 1306 (2000), 1313 (2000), 1315 (2000), 1321 (2000), 1334 (2000).

Note : Les résolutions du Conseil de sécurité sont disponibles sur le site Internet des Nations Unies, à partir de l'adresse suivante : http://www.un.org/french/documents/scres.htm

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