LA
PRISE DE DÉCISION AU CONSEIL DE SÉCURITÉ
EN MATIÈRE DE MAINTIEN DE LA PAIX : «
PAS DE SORTIE SANS STRATÉGIE »
par
Matthieu Monin
Doctorant à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne
Résumé :
Dans ce
nouveau rapport, le Secrétariat des Nations Unies continue le travail de réflexion
entamé sur la conduite des Opérations de paix par l’Organisation. Les critères
du succès d’une telle opération sont développés, ainsi que les causes des
récents échecs. Si l’essentiel des responsabilités est entre les mains des
Etats-membres, le Secrétariat propose d’effectuer des changements structurels
au sein de l’Organisation, afin d’en assurer l’indépendance et
l’efficacité de ses actions.
Abstract :
In this
last report, the United Nations Secretariat carries on the reflexion on the ways
Peace Operations are conducted. Criterias for success are analyzed, as well
as causes for recent failures. While most of the task relies on Member States,
the Secretariat pushes for structural changes inside the Organization, to ensure
its independency, and the efficiency of its actions.
Impression
et citations : Seule la version
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Le
rapport
du « groupe d’étude chargé de la question des opérations de maintien
de la paix » ,
paru quelques semaines avant la cinquante-cinquième session de l’Assemblée générale,
a atteint son premier objectif : initier un débat au sein des Nations
Unies sur la manière dont les opérations de maintien de la paix sont utilisées.
C’est probablement une première victoire pour le Secrétariat, qui a tout à
gagner d’une meilleure médiatisation du fonctionnement du maintien de la
paix.
Au-delà
des résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité
directement consacrées à ce rapport,
qui ne contenaient pas d’éléments contraignants pour les Etats-membres, une
véritable réflexion s’est instaurée au sein du Conseil. Certes, le débat
est suffisamment policé pour qu’il fasse l’objet d’une séance publique
(Séance du 15 novembre 2000, S/PV.4223), mais il a été l’occasion d’un
nouveau rapport, commandé au Secrétariat le 30 novembre 2000, et rendu le 20
avril 2001.
L’on
peut douter qu’il reste encore à ajouter à l’imposant « rapport
Brahimi ». La situation de l’ONU y avait été décrite en détail, les
solutions étaient connues, et il nous semblait au terme de la lecture que
l’initiative appartenait maintenant aux Etats-membres, à charge pour eux
d’appliquer ou non les recommandations du Groupe, ce qui
passe par le vote des crédits nécessaires. Ainsi,
l’annexe
au rapport du Secrétaire général sur le budget-programme
analyse l’ensemble des ressources nécessaires au fonctionnement correct du
maintien de la paix. L’essentiel de l’effort financier se dirige vers un
effort de recrutement destiné au siège. Rappelons que le département des opérations
de maintien de la paix situé à New York connaît une grave pénurie de
personnel et de moyens, qui met en danger le fonctionnement normal des missions
sur le terrain. C’est donc à l’Assemblée générale de décider du futur
des propositions du groupe d’experts, et la question est actuellement
pendante.
Dans
ce contexte, le rapport présenté par le Secrétaire général, dont le titre
complet se lit : « Pas de
sortie sans stratégie : la prise de décisions au Conseil de sécurité et
la clôture ou la transformation d’une opération de maintien de la paix des
Nations Unies » s’attache à éclaircir certains points du « rapport
Brahimi », ainsi qu’à mettre un terme aux inquiétudes éventuelles. En
filigrane, si ce n’est une doctrine, c’est un véritable mode d’emploi des
opérations de paix qui apparaît. L’ONU
souhaite réformer sa doctrine du maintien de la paix (I), mais elle a pour cela
besoin d’un soutien explicite des Etats-membres (II). Ce soutien acquis, les réformes
institutionnelles nécessaires au « système onusien » devraient
n’être qu’une formalité (III).
I.
– QUELS CRITERES DU SUCCES D'UNE OPERATION DE PAIX ?
La
première question abordée par le Rapport est celle du retrait des opérations
de paix. Trois cas sont envisagés : la mission
est un succès, un échec, ou bien elle fait l’objet d’un bilan mitigé.
La
question du retrait d’une mission lorsque le mandat a été parfaitement
et complètement rempli ne pose guère de difficultés. Le Secrétaire
général rappelle toutefois les effets économiques d’un retrait brutal : la
présence internationale entretient une économie locale source de revenus pour
la population qui ne doit pas être négligée. Si la mission est un succès,
les structures économiques doivent supporter la disparition de cette source
supplémentaire de revenus. La transition devra donc être accompagnée pour
éviter que le retrait des fonctionnaires internationaux n’entraîne un
appauvrissement de la population. Cela est de plus en plus fréquemment le cas
sur le terrain, puisqu’une mission est souvent remplacée par une autre, de
taille plus restreinte, chargée d’assurer la continuité du travail entamé.
Ainsi, la réduction du personnel est progressive, et laisse généralement le
temps aux autochtones de se préparer au départ définitif de la mission.
Au-delà
du mandat
Qu’est-ce
que le succès lorsque l’on parle de maintien de la paix ? Formellement,
c’est l’accomplissement du mandat donné par le Conseil de sécurité.
Pourtant, le « rapport Brahimi » s’ouvrait sur ce constat :
« L’Organisation des Nations Unies
a été fondée, selon sa Charte, pour « préserver les nations futures du
fléau de la guerre ». Relever ce défi constitue la fonction la plus
importante de l’Organisation et, dans une large mesure, le critère par lequel
elle est jugée par les peuples au service desquels elle se trouve. »
Dans
ces conditions, lorsque l’ONU décide de l’envoi d’une mission, rares sont
ceux qui s’intéressent aux subtilités des termes du mandat. Le Secrétaire général
tire une conclusion qui semble l’évidence : « l’objectif ultime d’une opération de paix est la réalisation
d’une paix durable » (§ 8).
Les
moyens de réaliser une paix durable dépendent
du type de conflit auquel l’Organisation est confrontée. Lorsque la paix a été rompue
par un conflit interétatique, les causes du différend sont souvent bien
connues. Neutraliser celles-ci nécessite une volonté politique de la part des
belligérants, conjuguée à une forte pression internationale. Le rapport
insiste sur le rôle que peut être amenée à jouer la Cour internationale de
Justice (CIJ), notamment pour le règlement des différents territoriaux (Les
exemples des affaires de la Délimitation
maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes
(Nicaragua c. Honduras)
et du Différend
territorial
(Jamahiriya arabe libyenne/Tchad)
-, dans lesquelles la Cour a tranché des différents complexes, sont mis en
avant).
Mais
ce type de menace est aujourd’hui rare. La quasi totalité des conflits
meurtriers sont des guerres civiles, dans lesquelles interviennent des pays
frontaliers. Ainsi en est-il de la Sierra Léone, de la République Démocratique
du Congo, ou encore du Kosovo. Dans ces situations, s’attaquer aux causes
profondes des conflits, c’est pénétrer au sein d’une société en crise
pour y supprimer les germes de violence. Le succès n’exige pas de résoudre
tous les conflits latents de la société mais, plus modestement, « la paix devient durable … lorsqu’il devient possible de régler
de manière pacifique les conflits inhérents à cette société dans le respect
de la souveraineté nationale et, de manière générale, par l’exercice
d’une gouvernance fondée sur une large participation » (§ 11).
Les
règles cardinales des opérations de maintien de la paix (OMP) : neutralité,
non-recours à la force, doivent parfois être écartées dans ces nouveaux cas.
L’élément essentiel du mandat, la clef du succès ou de l’échec, ce
n’est plus le respect d’un cessez-le-feu, mission pour les « casques
bleus », mais de construire ou restaurer un Etat pacifié et démocratique,
mission pesant sur les fonctionnaires civils de l’ONU.
La
« restauration de l’Etat »,
moyen privilégié du maintien de la paix ?
Bien
que soit rappelé l’idiosyncrasie des situations, quelques objectifs généraux
ont été identifiés par l’Organisation comme des étapes nécessaires vers
la paix. Elles sont énumérées dans le rapport (§ 20) :
« Le système des Nations Unies a
identifié récemment trois grands objectifs dont la réalisation a souvent
permis de déboucher sur une véritable et générale consolidation de la paix :
a) Renforcement de la sécurité
interne et externe (c’est à dire déploiement de troupes, réforme de
la police et des systèmes judiciaire et carcéral).
b) Renforcement des institutions
politiques et de la gouvernance (Création d’institutions nationales démocratiques,
de partis politiques, instruction et assistance électorale).
c) Promotion du relèvement et du
développement économique et social (…) ».
On
le voit, le renforcement de la sécurité (a) demeure un objectif sine
qua non des opérations. Mais les points (b) et (c) traduisent la prise de
conscience des Nations Unies que ses nouvelles missions devront aller plus loin
que le désarmement, afin de reconstruire
les Etats détruits par la guerre et les ingérences.
Les
stratégies de « consolidation de la paix » se placent donc au cœur
de l’action des Nations unies lorsque l’Organisation est confrontée à un
conflit interne. Les activités de « restauration de l’Etat »
seraient-elles en passe de devenir une des missions principales de l’Organisation
dans le cadre du maintien de la paix ? Le Secrétaire général continue :
« Le renforcement des institutions légitimes
en tant qu’activité menée dans le cadre d’une opération de maintien de la
paix et/ou à sa suite est donc souvent au cœur de l’engagement des Nations
Unies dans des pays qui s’efforcent de mettre fin à une guerre civile »
(§ 19).
La
prise en charge de ces nouvelles questions constitue une véritable révolution
pour l’Organisation. La réalisation de tels objectifs est longue, difficile,
et nécessairement coûteuse. La
coordination du travail des différentes agences de l’ONU (Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, Programme des Nations
Unies pour le Développement, institutions financières, etc…) devient un impératif
de premier ordre. Cela ne signifie pas pour autant que de telles réformes
augmenteraient au-delà du raisonnable le coût du maintien de la paix. Ainsi
qu’il est rappelé dans le
rapport (§ 28), un déploiement précoce et la mise en œuvre de mesures à
long terme sont toujours moins coûteux qu’une opération coercitive bâtie
dans l’urgence, qui nécessitera en définitive les mêmes mesures
d’accompagnement, après que les combats auront un peu plus détruit les
quelques infrastructures présentes. Pour autant, le coût, imaginé ou réel,
du maintien de la paix, reste bien le facteur dont tout semble dépendre.
II.
– LES CAUSES DE L'ECHEC : L'ONU FACE A SES MEMBRES
Reste
aux Etats à intégrer ce nouvel aspect de la politique de maintien de la paix.
Ainsi, le Secrétaire général se plaint d’un obstacle majeur : « la
précarité du financement par contribution volontaire de programmes de soutien
qui ne font pas partie intégrante de l’opération de maintien de la paix en
tant que telle, mais sur qui repose, en dernier ressort, le succès de l’opération »
(§ 32). Il est arrivé que des éléments essentiels du mandat n’aient pas ou
mal été réalisés, simplement parce que les contributions volontaires qui
devaient financer les activités « multifonctionelles » ont été
versées trop tardivement, ou pas du tout. Et voilà comment une stratégie
intelligemment construite, patiemment mise en œuvre, peut se trouver ruinée
par les incessants problèmes budgétaires de l’Organisation.
Le
relatif renchérissement du maintien de la paix impliqué par ces mesures entraînera
d’autres effets : hausser le coût de l’intervention, c’est hausser
le coût de l’échec. On peut imaginer que le Conseil hésite avant de décider
de nouvelles opérations de paix. Au moins s’assurera-t-il de la viabilité du
projet et de l’existence d’une volonté politique pour le mener à bien.
C’est exactement l’effet recherché par le Secrétaire général. Espérons
toutefois que le continent africain ne fera pas les frais de cette nouvelle
politique. Car s’il faut, en plus de l’assentiment des Membres permanents du
Conseil, des engagements financiers fermes avant de déployer une opération de
paix dans une région, l’on peut se demander s’il y aura jamais une opération
de paix en République Démocratique du Congo (RDC). Le Timor a profité de ses
riches voisins australiens et japonais, le Kosovo de l’appui de l’Union
Européenne ; qu’en sera-t-il pour l’Afrique ?
De
surcroît, lorsqu’une opération aura vu le jour, et que des moyens considérables
y auront été investis, ne sera-t-il pas encore plus difficile de se retirer en
cas d’échec ? Car l’échec reste en effet une option : « si
les opérations de maintien de la paix peuvent effectivement faire la différence
entre la paix et la guerre lorsque les conditions sont favorables, il y a des
cas où elles ne sont pas un outil efficace, notamment lorsque les parties au
conflit refusent obstinément de coopérer ou de respecter leurs engagements »
(§ 26).
C’est
au Conseil qu’il revient en dernier lieu de constater l’échec d’une
mission. Le Secrétaire général nous donne cependant quelques pistes :
ainsi, le retrait d’une mission est un dernier recours, lorsqu’il apparaît
que les parties au conflit ne sont pas disposées à faire la paix. Dans ces
situations, la possibilité d’un recours au Chapitre VII de la Charte
est évoqué (§ 17), mais il est aussitôt rappelé que l’Organisation ne
peut, ni ne doit, s’engager lorsque la volonté de paix des parties est
absente. « L’imposition de la paix » par l’ONU elle-même ne
semble plus à l’ordre du jour.
Au-delà,
il est des échecs plus douloureux, car ils ne tiennent pas uniquement à la
volonté des combattants, mais aux responsabilités de l’ONU elle-même,
c’est à dire du Conseil de sécurité et donc des Etats qui le composent. Le
rapport se penche en particulier sur deux retraits qui furent deux cuisants échecs :
le cas de la FORDEPRENU,
et celui de la MINUAR
(§§ 26 et s.).
« Lorsque
le Conseil de sécurité a décidé de mettre fin à la FORDEPRENU en 1999,
cette force remplissait effectivement son mandat, (…) et réussissait
apparemment à dissuader aussi bien des attaques lancées depuis l’autre coté
de la frontière que des incursions moins déstabilisatrices» (§ 28). Parce que
la jeune Macédoine avait décidé de lier des relations diplomatiques avec
Taiwan, la Chine Populaire opposa son veto au renouvellement
d’une mission de diplomatie préventive qui remplissait avec succès son
mandat, dans une région extrêmement tendue, et pour un coût très réduit.
Les évènements actuels en Macédoine justifient entièrement le déploiement
d’une telle force, et si l’escalade n’est pas stoppée, l’ONU sera peut-être
amenée à y déployer une véritable mission de paix, telle qu’au Kosovo,
pour un coût sans commune mesure. Ce retrait de la FORDEPRENU restera un
exemple d’un usage particulièrement regrettable du droit de veto au sein du
Conseil.
Dans
ce cas, le Conseil disposait de peu de moyens pour contrecarrer l’opposition
chinoise. Le cas de la MINUAR est très différent. Dans cette affaire, le
Conseil s’était vu réclamer, par le général commandant la force sur place,
le renforcement des effectifs. Pourtant, c’est la décision inverse - le
retrait de la mission - qui fut adoptée. « La
décision (…) a suscité de profondes interrogations morales et de
douloureuses analyses de responsabilité » (§ 28).
Quelles réformes pourrait-on imaginer pour remédier à de telles errements ?
Sans aborder la question de la réforme du Conseil et du droit de veto, la
publicité effectuée par les commissions d’enquêtes et les rapports reste le
seul instrument de pression sur les Etats.
A
ce stade de la lecture, une répartition des rôles s’esquisse. Le Secrétariat,
s’appuyant sur une doctrine claire, peut définir les objectifs des missions
de paix. Le Conseil de sécurité, convenablement informé, ne devrait plus décider
du retrait d’une opération de paix que lorsque l’analyse des évènements
sur le terrain le justifie. Reste à l’Assemblée générale, c’est à dire
à l’ensemble des Etats-membres, à s’impliquer dans la politique du
maintien de la paix et à fournir le soutien financier nécessaire
à son succès.
III.
– REFORMER LES RAPPORTS ENTRE ORGANES
Vers
une plus grande autonomie du Secrétariat ?
Afin
d’appliquer la nouvelle doctrine proposée, de nombreux changements seront nécessaires
au système onusien. Au premier rang des réformes à entreprendre se trouve
celle du Secrétariat lui-même, et de l’administration du siège. Le constat
du sous-équipement et du sous-financement du Secrétariat était clair dans le
« rapport Brahimi ». La réforme passe avant tout par les mesures
budgétaires que le Secrétariat a suggérées à l’Assemblée générale, et
qui sont actuellement discutées. Parmi celles-ci figure la création du « Secrétariat
à l’Information et à l’Analyse Stratégique » (SIAS),
organe de centralisation des informations et de l’analyse des situations. La
création effective de ce nouvel organe sera un test important de la volonté
des Etats-membres de voir l’ONU réformer sa stratégie de maintien de la
paix.
A
présent, ce sont les Etats, et plus directement les Membres permanents du
Conseil de sécurité, qui mettent leurs informations au service du Secrétariat
au coup par coup. Cette solution peut créer des situations absurdes, dans
lesquelles le Conseil mieux informé que quiconque de l’évolution d’une
situation demande au Secrétariat un rapport sur l’établissement des faits
avant de prendre une décision. De plus, les détenteurs de l’information
peuvent être grandement tentés de manipuler le Conseil par le biais des
informations divulguées au compte-gouttes au Secrétariat.
Dans
le nouveau cadre proposé, le Secrétariat devrait « établir
l’analyse claire et solidement étayée dont le Conseil de sécurité a besoin
pour arrêter une stratégie de paix effective » (§ 44). Sous les
airs de l’évidence, une telle proposition est révolutionnaire, car elle
reconnaîtrait au Secrétariat un rôle primordial dans la prise de décision au
Conseil, rôle que les « Grandes puissances » lui ont toujours refusé.
Une telle
émancipation du Secrétariat serait une véritable avancée, et constituerait
une réforme substantielle des mécanismes du maintien de la paix. Ce
serait certainement une grande victoire personnelle pour le Secrétaire général
Kofi Annan.
Le
rôle ambigu de l’Assemblée générale
Cette
évolution dépend de l’Assemblée générale, qui votera ou non les crédits
nécessaires à ces mesures. C’est le seul moyen de pression qu’elle ait sur
la décision et le déroulement des
opérations de paix. Mais on connaît la puissance de celui qui détient le « nerf
de la guerre ». Ainsi, dans la répartition des tâches proposées par le rapport,
le Secrétariat analyse et propose, le Conseil décide, et l’Assemblée générale
approuve le financement. Si les financements ne sont pas accordés, la mission
sera presque certainement un échec. Les relations organiques entre le Conseil
de sécurité et l’Assemblée générale prendront donc une grande importance,
et le choix des Membres non-permanents du Conseil sera crucial, afin de
d’impliquer un maximum d’Etats dans la politique du maintien de la paix.
Plusieurs
initiatives vont dans le sens d’une meilleure consultation des Etats
non-membres du Conseil avant toute décision. Ainsi un groupe de travail a été
mis en place afin d’étudier les modalités dans lesquelles un Etat ne siégeant
pas au Conseil, mais susceptible de fournir un contingent sur le terrain,
pourrait participer à la prise de décision concernant l’opération (§ 51).
De même, l’Assemblée générale a demandé au Conseil économique et social
la création d’un groupe consultatif spécial, en charge de l’étude de la
situation des pays sortant d’un conflit (§ 54).
Considérés
de manière globale, les nombreux rapports dédiés au maintien de la paix parus
dernièrement (ceux portant sur les échecs récents de l’ONU :
Srebrenica et le Rwanda ; et ceux portant sur l’Organisation elle-même :
Rapport Brahimi et ce dernier rapport : « pas de sortie sans stratégie »)
esquissent un programme de réformes ambitieux, qui constituerait une véritable
révolution s’il était mis en œuvre. Beaucoup se joue en ce moment dans le
cadre de la discussion budgétaire à l’Assemblée générale. Le Secrétaire
général, M. Kofi Annan, devra user de tous ses talents pour mener ce
changement à bien. Sa réélection triomphale, plus de six mois avant le terme
de son mandat est un signe extrêmement encourageant. Bénéficiant
d’un soutien renouvelé de tous les membres de l’Organisation, il pourrait
être celui qui réussira enfin à adapter les Nations Unies au nouveau contexte
international.
Juillet 2001
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© 2001 Matthieu Monin. Tous droits réservés. MONIN
M. - "La prise de décision au Conseil de sécurité en matière de
maintien de la paix : « Pas de sortie sans stratégie »". - Actualité
et Droit International, juillet 2001 (http://www.ridi.org/adi).
NOTES
[11]
Force de Déploiement Préventif des Nations Unies (FYROM/Macédoine).
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