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  Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés :
quel progrès pour la protection des droits de l'enfant ?
 

par

Joël Mermet*

Doctorant à l'Université Robert Schuman Strasbourg III

« En entrant, j’avais frappé au hasard un coup terrible, devant moi, sur quelque chose de noir que j’avais traversé d’outre en outre. […] et j’entendis sous moi la voix mourante et tendre d’un enfant qui disait : papa … Je compris alors mon œuvre […]. Je vis un de ces officiers de quatorze ans, si nombreux dans les armées russes qui nous envahirent à cette époque ».

Alfred de Vigny – Servitude et grandeur militaires

Rien ne sépare vraiment les enfants utilisés lors des derniers combats d’un régime nazi agonisant des enfants recrutés par le PKK ou l’UCK, ou encore les Kadogos des Grands Lacs des enfants soldats du Myanmar. Tous sont finalement des victimes utilisées par des adultes sans scrupules en quête de victoires et de pouvoir. Même si le continent africain a bien souvent été cité à juste titre comme celui où le plus grand nombre d’enfants soldats ont été utilisés à la fin du XXe siècle, aucun continent n’a véritablement été épargné et les enfants soldats sont présents sous toutes les latitudes de notre planète.

Aujourd’hui, on estime à 300 000 le nombre de personnes de moins de 18 ans qui participent à des hostilités à travers le monde[1]. Mais ce chiffre est une estimation qui n’est pas vraiment vérifiable dans la mesure où ces enfants sont le plus souvent « invisibles »[2]. Invisibles, car ils sont cachés par ceux qui les engagent ou parce que leur âge est falsifié sur les documents officiels. Invisibles, car ces enfants, le plus souvent, combattent dans des zones qui ne font pas l’objet de couverture médiatique. Invisibles, enfin, car ces enfants paraissent très rapidement beaucoup plus vieux que leur âge en raison de leurs conditions de vie déplorables.

Face à ce fléau, la communauté internationale a réagi assez tard puisque les premières dispositions du droit international sur l’âge de recrutement dans les forces ou groupes armés sont contenues dans les Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949[3], adoptés en 1977 seulement. Alors que ces Protocoles fixent à 15 ans l’âge minimum de recrutement dans les forces ou groupes armés (article 77 § 2 du Protocole I et article 4 § 3 c du Protocole II), il est indéniable que ces textes ont été constamment violés au cours des conflits armés des années 80 et 90. L’adoption de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (CIDE)[4], en 1989, ne changera pas beaucoup la situation au niveau du droit international puisqu’elle ne fait que reprendre, en créant encore plus de confusion, les dispositions du droit international humanitaire.

Pourtant, les imperfections de la CIDE conduiront à la proposition d’un protocole facultatif à cette Convention afin de rendre illégal le recrutement et la participation aux hostilités des personnes de moins de 18 ans. Au bout de six ans de discussions, le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés (ci-après le Protocole facultatif) a finalement été adopté en mai 2000 et est entré en vigueur le 12 février 2002[5]. Toutefois, s’il concourt au renforcement de la protection des droits de l’enfant, il n’en demeure pas moins un texte inachevé qui ne répond pas à toutes les demandes ayant appelé à son élaboration et qui pose de nouvelles questions en droit international.

I. - De la nécessité de renforcer la protection des droits de l’enfant

Face aux lacunes évidentes contenues dans le droit international humanitaire et dans la CIDE elle-même, il devenait important de pallier ces insuffisances afin de renforcer la protection des droits de l’enfant. Aussi, plusieurs instruments juridiques des années 90 ont-ils permis de corriger certaines imperfections du droit existant.

A. - Un droit existant imparfait

Déjà dans le cadre des Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949, adoptés en 1977, la question de l’âge minimal du recrutement et de la participation aux hostilités avait suscité de vifs débats. Finalement, dans un but de consensus, il fut décidé de fixer à 15 ans cet âge minimal aussi bien pour les conflits armés internationaux (Protocole I, article 77 § 2) que pour les conflits à caractère interne (Protocole II, article 4 § 3 c). L'article 77 § 2 du Protocole I précise pourtant que lors du recrutement des personnes de plus de 15 ans mais de moins de 18 ans, la priorité sera donnée aux plus âgées.

Par ailleurs, les Protocoles additionnels ne font pas de distinction entre le recrutement volontaire et le recrutement obligatoire. Aussi, le Comité international de la Croix-Rouge s’est-il toujours prononcé en faveur d’une interprétation large des Protocoles additionnels afin d’y inclure tout type de recrutement[6]. En outre, une distinction est opérée entre le Protocole I et le Protocole II en ce que le premier n’interdit que la participation directe pour les enfants de moins de 15 ans. Dans la mesure où il n’existe pas de définition communément acceptée de ce qu’est la participation directe, cela ne fait que renforcer le caractère flou du texte.

Il convient également de souligner que le Protocole I ne fixe qu’une obligation de moyen à l’endroit des Etats parties qui doivent prendre « toutes les mesures possibles » pour que les enfants de moins de quinze ans ne participent pas directement aux hostilités. Par ailleurs - et ce paradoxe est justifié par une vision réaliste de la conflictualité -, les Protocoles additionnels prévoient qu’en cas de violations des dispositions relatives à l’âge minimal pour la participation aux hostilités, la protection spéciale dévolue aux enfants continuera de s’appliquer s’ils sont capturés.

Dans le cadre des droits de l’homme, c’est la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant[7], adoptée en 1990, qui est le texte le plus abouti en la matière puisqu’il prévoit en son article 22 § 2 que les Etats parties « prennent toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce qu’aucun enfant ne prenne directement part aux hostilités, et en particulier, à ce qu’aucun enfant ne soit enrôlé sous les drapeaux ». Dans le cadre de ce texte, l’enfant est défini comme toute personne de moins de 18 ans et ceci sans exception possible.

Plus récemment, le Statut de Rome de la Cour pénale internationale dispose en son article 8 que « [l]e fait de procéder à la conscription ou à l'enrôlement d'enfants de moins de 15 ans dans les forces armées nationales ou de les faire participer activement à des hostilités », que ce soit dans le cadre des conflits armés internationaux ou ne présentant pas un caractère international, constituent des crimes de guerre[8]. Enfin, en 1999, la Convention du Bureau international du Travail sur les pires formes de travail des enfants (Convention n° 182)[9], requiert de chaque Etat partie qu'il prenne des mesures immédiates et efficaces pour interdire « [l]e recrutement forcé ou obligatoire des enfants en vue de leur utilisation dans des conflits armés »[10]. Cette disposition ne semble prohiber le recrutement des personnes de moins de 18 ans uniquement si c’est dans le but de leur utilisation dans un conflit armé et non pas un recrutement qui se ferait sans lien direct avec un tel conflit. C’est à peine un an plus tard que le Protocole facultatif à la CIDE sera finalement adopté.

B. - Une nouvelle étape pour une meilleure protection des droits de l’enfant

L’adoption du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés ne s’est pas faite sans difficulté et il a fallu six sessions du Groupe de travail chargé d’élaborer ce texte pour qu’un consensus soit finalement atteint. Néanmoins, plusieurs dispositions de ce nouvel instrument instituent des progrès incontestables dans la protection des droits de l’enfant dans le cadre des conflits armés.

1. - Une adoption difficile

C’est sur l’initiative du Comité des droits de l’enfant que l’idée d’un protocole facultatif a été soulevée et que la Commission des droits de l’homme a décidé d’établir un Groupe de travail pour l’adoption d’un tel texte. Il est apparu très clairement dès la première session de ce groupe de travail, en 1994, que l’adoption d’un protocole facultatif ne serait pas plus aisée que la rédaction de l’article 38 de la CIDE. Au fil des sessions est apparu un désaccord fondamental au sujet de l’âge minimal pour le recrutement des enfants et leur participation aux hostilités au sein des forces armées. A cela sont venues s’ajouter des questions importantes, à savoir les écoles militaires - et plus largement la formation militaire -, ainsi que le recrutement des enfants et leur participation aux hostilités au sein des groupes armés.

Les différences de vue qui sont apparues au cours des débats ont hypothéqué grandement l’issue du Groupe de travail. En effet, en janvier 1998, à la suite du refus des Etats-Unis d’accepter un consensus sur l’âge de 18 ans comme âge minimal pour la participation aux hostilités, le Groupe de travail a dû interrompre sa session et son président a démissionné. C’est finalement lors de la session de janvier 2000, dans une certaine confusion, que fut adopté le projet de Protocole facultatif[11] qui complète et modifie le droit existant sur différents points.

2. - Des avancées laborieuses

Le Protocole facultatif contient diverses dispositions qui peuvent être analysées comme des progrès eu égard à la protection des droits des enfants impliqués dans des conflits armés malgré des imperfections évidentes.

● L’avancée la plus manifeste - et absolument incontestable puisqu’elle ne souffre d’aucune exception - est la fixation à 18 ans de l’âge minimal pour le recrutement obligatoire dans les forces armées. Il ne faut par ailleurs pas oublier que d’après des études récentes menées sur ce sujet, encore deux tiers des Etats à travers le monde usent de la conscription (en théorie pour le moins) pour le recrutement au sein de leurs forces armées[12].

Malgré la simplicité de l’énoncé de l'article 2 du Protocole facultatif, il convient pourtant de souligner différents aspects sujets à interprétation. En premier lieu, il convient d’être vigilant sur l’âge mentionné dans les législations qui prennent comme référence le 1er janvier de l’année au cours de laquelle la recrue atteint ses 18 ans et non la date anniversaire de ladite recrue. En second lieu, cette règle s’applique pour tout type de recrutement obligatoire, qu’il s’agisse de la conscription ou d’une mobilisation générale en cas de conflit imminent. En dernier lieu, dans les pays où la conscription a été suspendue mais non supprimée, il convient de veiller à l’âge mentionné dans l’ancienne loi si cette dernière peut être rétablie dans certaines circonstances[13].

● L’article 4 §§ 1 et 2 du Protocole facultatif constitue un progrès significatif en ce qu'il vise à empêcher l'enrôlement et l'utilisation dans les hostilités par les groupes armés distincts des forces armées d'un Etat des personnes âgées de moins de 18 ans et demande aux Etats parties de prendre toutes les mesures possibles pour empêcher l'enrôlement et l'utilisation de ces personnes, notamment les mesures d'ordre juridique voulues pour interdire et sanctionner pénalement ces pratiques. Bien que cette avancée du droit international soit contestable (voir infra), elle démontre la volonté des Etats de réglementer les agissements des groupes armés et de prendre en considération la question des conflits à caractère non international. À cet égard, il ne faut pas oublier que la plupart des conflits armés actuels sont de caractère non international et que la majorité des enfants soldats sont recrutés par - et combattent pour - des groupes armés. En conséquence, il est aisé d’apprécier à sa juste valeur une telle disposition, d’autant plus que son champ d’application est beaucoup plus large que celui du droit international humanitaire à cet égard.

Toutefois, l’obligation qui pèse sur les groupes armés de ne pas recruter ni d’utiliser dans les hostilités des personnes de moins de 18 ans est une obligation morale plus que juridique. En effet, le choix du conditionnel « devrait », plutôt que de l’indicatif « doivent », affaiblit lourdement la portée de cette disposition. Ceci peut s’expliquer par le fait que, dans le cadre du droit international des droits de l’homme, l’approche classique vise à n’imposer des obligations que sur les Etats. La disposition contenue dans le second paragraphe de l’article 4 n’est pas plus convaincante en raison de ses limitations juridiques et pratiques. Ainsi, les Etats s’engagent uniquement à « prendre toutes les mesures possibles » notamment pour criminaliser et sanctionner les agissements des groupes armés contraires aux dispositions. Ceci ne constitue aucunement une obligation juridique claire ; par ailleurs, le caractère dissuasif d’une telle disposition est très discutable dans la mesure où un groupe armé se place, par sa simple existence, dans une situation illégale et où l’incrimination supplémentaire inscrite dans ce protocole n’aura pas un rôle déterminant dans ses choix stratégiques.

● L’article 6 § 3 du Protocole facultatif, enfin, prévoit les mesures à prendre par les Etats en cas de violation des dispositions de ce texte. Cet article est le pendant de l’article 39 de la CIDE qui, pourtant, est plus contraignant vis-à-vis des Etats parties. En effet, une fois de plus, les Etats parties au Protocole facultatif ne sont tenus de prendre que les mesures possibles pour assurer la démobilisation des enfants recrutés par les forces ou groupes armés. En outre, il est assez surprenant que ces mêmes Etats n’accordent à ces enfants toute l’assistance appropriée, en vue de leur réadaptation physique et psychologique et de leur réinsertion sociale, que si cela s’avère nécessaire. En effet, la pratique a montré que très peu d’enfants, pour ne pas dire aucun, ressortent psychologiquement ou physiquement indemnes d’un conflit armé au cours duquel ils ont combattu.

Malgré ces quelques avancées juridiques, il est clair que ce nouvel instrument n’apporte pas toujours de solutions adéquates à des questions majeures. En effet, le texte finalement approuvé ne peut satisfaire personne en raison même des conditions de son adoption qui en font, non pas le texte ayant donné lieu à la plus large approbation, mais davantage celui ayant recueilli le moins d’oppositions.

II. - Le Protocole facultatif : un instrument juridique inachevé et source d’interrogations

Le protocole facultatif n’a répondu qu’en partie aux attentes et pose de nouvelles interrogations auxquelles seule la pratique des Etats parties pourra répondre.

A. - Un protocole qui n’apporte pas toutes les réponses attendues

Malgré les avancées indéniables de ce Protocole, la formulation de son article 1, la question de l’âge minimal pour le recrutement volontaire dans les forces armées et l’exception du recrutement dans les écoles militaires constituent des lacunes importantes de ce texte.

● La question de la participation des enfants aux hostilités n’a pas été appréhendée de la manière la plus optimale dans le Protocole facultatif, dans la mesure où seule la participation directe est interdite. Il semble donc clair que certaines activités telles que la collecte d’informations, le transport d’armes ou de nourriture ou encore les actes de sabotage ne sont pas couvertes par l’article 1 du Protocole facultatif alors qu'elles placent les enfants dans des situations tout aussi dangereuses que les faits d’armes. Encore faut-il savoir comment chaque Etat interprètera ce qualificatif dans la mesure où les experts militaires n’avaient pas pu s’entendre sur une définition de la participation directe dans le cadre de la rédaction des protocoles additionnels aux Conventions de Genève. Les rédacteurs du Protocole facultatif auraient pu s’inspirer de la formule du Statut de la Cour pénale internationale qui fait mention de la participation active aux hostilités (article 8).

Par ailleurs, l’article 1 du Protocole facultatif fait peser sur les Etats parties une obligation qui se trouve limitée en raison de la formule utilisée puisque ceux-ci doivent prendre « toutes les mesures possibles » pour que les enfants ne participent pas aux hostilités. Il est de nouveau regrettable qu’une formule plus contraignante n’ait pas été utilisée comme celle qui se trouve à l’article 22 § 2 de la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant.

● Au cours des travaux préparatoires, il est devenu impossible de trouver une solution à la question de l’âge minimal pour le recrutement volontaire notamment en raison de l’opposition des Etats-Unis et du Royaume Uni. Même si l’article 3 § 1 fixe à 16 ans l’âge minimal pour le recrutement volontaire, soit un an de plus que l’âge fixé à l’article 38 § 3 de la CIDE, il affaiblit considérablement le Protocole dans son entier. En effet, alors qu’il est souvent difficile de savoir concrètement si un enfant a réellement été recruté de façon volontaire, les sauvegardes incluses dans le Protocole facultatif pour faire en sorte de garantir le caractère volontaire du recrutement souffrent de limitations certaines dans la pratique. A titre d’exemple, il paraît difficile pour nombre d’enfants des pays les plus pauvres de fournir une preuve de leur âge.

Chaque Etat partie doit de cette manière déposer au moment de sa ratification une déclaration contraignante indiquant l’âge minimal pour le recrutement volontaire dans le pays concerné et les garanties prévues pour assurer le caractère volontaire de ce recrutement. Force est de constater que les déclarations existantes à ce jour ne sont pas toutes optimales dans la mesure où elles fixent - pour certaines d'entre elles - un âge inférieur à 18 ans pour le recrutement volontaire. Il appartiendra donc au Comité des droits de l’enfant de les évaluer au regard de l’objet et du but du Protocole facultatif.

● Enfin, l’obligation faite aux Etats de relever l’âge du recrutement volontaire ne s’applique pas aux établissements scolaires placés sous le contrôle ou l’administration des forces armées. Cette exception est lourde de conséquences dans la mesure où l’on sait très bien que ces écoles militaires sont des réservoirs de recrues en cas de conflits armés et qu’il serait naïf de croire que les Etats se priveraient d’une main-d’œuvre formée et disponible en cas de crise majeure. Par ailleurs, le statut de ces étudiants est très important dans la mesure où ils deviennent des cibles militaires légitimes s’ils sont considérés comme membres des forces armées. Enfin, il existe dans un certain nombre de pays des écoles gérées ou cogérées par le Ministère de la défense quand bien même elles font partie intégrale de l’enseignement public général (écoles de troupes, prytanées militaires, etc.). L’argument trop souvent entendu selon lequel ces « écoles militaires » sont l’unique moyen pour des enfants défavorisés d’obtenir une éducation ne convainc pas vraiment. En effet, pourquoi l’argent mis par l’Etat à la disposition de ces écoles ne pourrait-il pas l’être au profit d’écoles entièrement gérées par l’administration civile ?

A ces limites contestables et regrettables s’ajoutent des dispositions qui posent certaines interrogations au regard du droit international.

B. - Un protocole qui soulève des interrogations

La dualité des normes qui est établie dans le Protocole facultatif, ainsi que la question des Etats en mesure de le ratifier, posent de sérieuses questions au niveau du droit international public.

1. - La dualité des normes

L’article 4 du Protocole facultatif, quand bien même il utilise une formule au conditionnel, soumet les groupes armés à des obligations plus fortes que celles imposées aux Etats parties. En effet, les groupes armés ne sont pas autorisés à recruter des personnes de moins de 18 ans que ce soit par conscription ou de manière volontaire et ne doivent pas les utiliser dans les hostilités que ce soit de manière directe ou indirecte. Cette distinction opérée selon les acteurs à un conflit armé pourrait bien amener les groupes armés à ne pas se considérer liés par un texte qui les place de jure dans une situation plus contraignante que leur adversaire et par là même discriminatoire. Ceci est par ailleurs une violation de la règle de l’égalité entre les belligérants qui a été établie dans le droit international humanitaire et qui est un aspect important de son application[14]. Une fois de plus, il faudra observer l’utilisation de cette clause par les Etats parties pour pouvoir apprécier sa pertinence.

2. - La ratification possible par des Etats non parties à la Convention relative aux droits de l’enfant

Enfin, la possibilité offerte par l’article 9 § 2 du Protocole facultatif à tout Etat de pouvoir ratifier ce texte représente un précédent fâcheux en droit international. En effet, aux termes de cet article, un Etat qui ne serait pas partie à la CIDE peut quand même ratifier ce protocole. Nonobstant le fait qu’il apparaît surprenant que l’on puisse accorder à un Etat le droit de devenir partie à un protocole - qui plus est facultatif - sans l’être à la Convention qu’il complète, il est particulièrement grave qu’une disposition d’un texte international soit incluse uniquement pour satisfaire un Etat en particulier, en l'occurrence les Etats-Unis. Auparavant, seul le Protocole de 1967 à la Convention sur les réfugiés de 1951 prévoyait un tel cas de figure[15]. C’est pourquoi la France et la Suède ont bien souligné au moment de l’adoption de ce Protocole que cette situation ne devait en aucun cas constituer un précédent en droit international.

Conclusion

Face aux multiples interprétations possibles de plusieurs des dispositions clés de ce Protocole facultatif, le contrôle de la mise en œuvre qui sera exercé par le Comité des droits de l’enfant en vertu de l’article 8 de cet instrument sera capital. Il lui appartiendra notamment de veiller à ce que les Etats parties n’ont pas déposé de déclarations au moment de leur ratification qui dénaturent l’objet et le but du traité. Par ailleurs, il devra faire tout ce qui est en son pouvoir pour donner une interprétation « généreuse » de ce texte pour assurer une meilleure protection des droits de l’enfant. A cet égard, les directives[16] qu’il a adoptées pour aider les Etats parties dans la rédaction de leur rapport qu’ils devront lui soumettre contiennent d’ores et déjà des signes d’une telle interprétation.

* * *

* L'auteur a mis en place à titre personnel un site Internet sur « Les droits de l'enfant » [http://www.geocities.com/joelmermet].