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LE TOGO, UN CHANGEMENT ANTICONSTITUTIONNEL SAVANT
ET UN NOUVEAU TEST POUR L’UNION AFRICAINE
 

par

Roland Adjovi

Doctorant à l’Université Panthéon-Assas Paris II

Juriste au Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR)§

1. Le samedi 5 février 2005 fut annoncée par un communiqué officiel la mort du général Eyadéma Gnassingbé, président de la République du Togo. Il était au pouvoir depuis 1967, après avoir participé au coup d’Etat qui coûta la vie au premier président élu du Togo, Sylvanus Olympio, le 13 janvier 1963. Dans la soirée du même jour, peu de temps après l’annonce de cette vacance majeure du pouvoir, le chef de l’état-major des armées ‑ entouré des plus hauts gradés de l’armée ‑ déclare Faure Gnassingbé, fils du président décédé, président de la République, et affirme la fidélité de l’armée au nouveau Chef de l’Etat togolais. Le nouveau pouvoir s’inscrit alors dans une double illicéité, l’une sur le plan interne, l’autre sur le plan international.

I. – UNE ILLICEITE INTERNE : L’INCONSTITUTIONNALITE DE LA SUCCESSION

2. La succession présidentielle au Togo s’est faite en deux temps et en violation de la Constitution[1], dans la mesure où son article 65 prévoit en effet que :

« En cas de vacance de la Présidence de la République par décès, démission ou empêchement définitif, la fonction présidentielle est exercée provisoirement par le président de l'Assemblée Nationale.

La vacance est constatée par la Cour Constitutionnelle saisie par le Gouvernement.

Le Gouvernement convoque le corps électoral dans les soixante jours de l'ouverture de la vacance pour l'élection d'un nouveau Président de la République ».

A. – L’inconstitutionnalité initiale

3. Ainsi, le premier temps de la succession est marqué par l’annonce faite par le chef de l’état-major des armées, dès le 5 février 2005 au soir. En effet, dans son communiqué, celui-ci avait fondé la décision de l’organe militaire sur l’absence du président de l’Assemblée nationale pour constater une « vacance totale » des pouvoirs rendant nécessaire l’intervention militaire. Le président de l’Assemblée nationale, Fambaré Ouattara Natchaba[2], était en effet hors du Togo, en mission en Europe. Lorsque la mort du président a été annoncée ‑ et les frontières fermées par décision des Forces armées ‑, il était en route vers Lomé. Son vol a été dérouté sur Cotonou, au Bénin, où il réside depuis lors. L’inconstitutionnalité résulte à ce stade du non respect de la procédure et du texte de la Constitution. D’une part, il n’apparaît pas que la Cour constitutionnelle ait été saisie et qu’elle ait déclaré la présidence vacante. Mais il n’y a là qu’une règle procédurale qui, même si elle ne manque pas d’intérêt au regard de la constitutionnalité du changement institutionnel, n’empêche pas la réalité de la vacance présidentielle en raison du décès du président. D’autre part, il n’est nulle part prévu dans la Constitution une intervention de l’armée. Bien au contraire, l’article 147 prévoit que les Forces armées togolaises, qui « sont une armée nationale, républicaine et apolitique », « sont entièrement soumises à l’autorité politique constitutionnelle régulièrement établie ». Cette disposition paraît en soi écarter l’hypothèse d’un changement institutionnel résultant d’une décision desdites Forces armées. Par ailleurs, les articles 148 et 150 incriminent ‑ respectivement et de façon imprescriptible ‑ « [t]oute tentative de renversement du régime constitutionnel par le personnel des Forces armées ou de Sécurité publique […] » [3], et « [t]out renversement du régime constitutionnel » [4]. L’article 150 affirme de surcroît au profit de « tout membre du gouvernement ou de l’Assemblée nationale […,] le droit et le devoir de faire appel à tous les moyens pour rétablir la légitimité constitutionnelle, y compris le recours aux accords de coopération militaire ou de défense existants ». L’inconstitutionnalité du changement institutionnel est dès lors incontestable, et ce dès le 5 février 2005.

B. ‑ Une légalisation a posteriori inconstitutionnelle

4. Les autorités togolaises ont cru bien faire en procédant à une légalisation a posteriori. En effet, l’Assemblée nationale a été convoquée à une session extraordinaire ‑ tenue le 6 février 2005 ‑ qui marque le second temps de l’inconstitutionnalité de la succession. L’objectif de cette session extraordinaire était triple : réintégrer Faure Gnassingbé dans son mandat de député, destituer le président de l’Assemblée nationale et modifier la Constitution en différents points. Tout tendait à restituer ‑ dans la forme ‑ le respect de la Constitution.

5. D’abord, il a fallu réintégrer Faure Gnassingbé dans son statut de député qu’il avait perdu en accédant à un portefeuille ministériel après les élections présidentielles de 2003. Il pouvait alors être élu président de la même Assemblée. Mais, auparavant, il a fallu destituer le président en exercice, désormais en exil au Bénin. Après cette destitution, Faure Gnassingbé à nouveau député a pu être élu président de l’Assemblée nationale à l’unanimité des membres présents de l’Assemblée. Enfin l’Assemblée, par la même unanimité de ses membres présents, 67 voix sur 81[5], a voté deux révisions constitutionnelles pour mieux asseoir le nouveau pouvoir[6]. La première révision porte sur l’Article 144 qui empêchait toute révision en période d’intérim. Désormais, les révisions ne sont plus impossibles que s’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire, ce qui autorise alors la seconde révision. Celle-ci est relative à l’Article 65, l’intérim présidentiel couvrant dès lors le reste du mandat de l’ancien président : Faure Gnassingbé devient donc président jusqu’en 2008, terme du mandat de son défunt père. Il n’y a pas de doute sur l’inconstitutionnalité de la première révision qui a été effectuée en violation de la Constitution dans sa version antérieure, de sorte que les conséquences qui en découlent, soit la seconde révision, sont aussi inconstitutionnelles.

6. Au final, la succession du président décédé s’est donc inscrite dans une inconstitutionnalité interne claire qui soutient l’illicéité sur le plan international.

II. – UNE ILLICEITE INTERNATIONALE

7. Le droit international ne préconise pas de forme particulière de gouvernement, mais l’importance accrue des droits de l’homme impose à tous les Etats une certaine forme qui peut être qualifiée de démocratique, au sens où le pouvoir est encadré par le droit et où les individus participent au choix du gouvernant. Dans le cadre interafricain, ce principe connaît un développement particulier puisque les changements anticonstitutionnels de gouvernement y sont prohibés. Sur le plan international, le principe n’est pas aussi fortement exprimé, mais n’en existe pas moins.

A. ‑ Une illicéité en droit international africain

8. L’Acte constitutif de l’Union africaine, adopté à Lomé (Togo) en 2000, inscrit au nombre des principes de base de l’organisation panafricaine le rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement[7]. Cette détermination en faveur de la démocratie est complétée par les développements connus par l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) depuis 1993, avec notamment la création d’un Mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique.

9. Sur cette base, et à juste titre, le Président de la Commission de l’Union africaine[8] a affirmé dans un premier temps qu’un changement anticonstitutionnel ne saurait être admis. Mais, à défaut de disposition spécifique de l’Acte constitutif, toute constatation d’un changement anticonstitutionnel de gouvernement ne saurait émaner que de l’organe suprême, la Conférence de l’Union composée des Chefs d’Etat et de Gouvernement, une telle constatation entraînant conformément à l’Article 30 du même Acte constitutif, la suspension de la participation de l’Etat affecté aux activités de l’Union.

10. Dans une autre logique, avant l’entrée en vigueur de l’Acte constitutif, la Déclaration sur le cadre pour une réaction de l’OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement[9] prévoyait que le Président en exercice de l’OUA et le Secrétaire général constatent et dénoncent publiquement tout changement anticonstitutionnel et que l’Organe central se réunisse d’urgence pour confirmer ou infirmer cette constatation, la confirmation entraînant une période de transition pour la restauration de l’ordre constitutionnel et la réintégration de l’Etat dans tous ses droits au sein de l’organisation. Par suite de la succession entre l’Union africaine et l’OUA, et en l’absence de dispositions spécifiques modifiant cette procédure, il peut être juridiquement admis que cette procédure continue à s’appliquer. Dans ces conditions, il revient au Président de la Conférence de l’Union et au Président de sa Commission de faire la constatation initiale, le Conseil de paix et de sécurité devant être convoqué d’urgence pour étudier la question et confirmer ou infirmer la constatation. Ensuite seulement devraient prendre effet les six mois de transition. Pendant ces six mois, sauf une décision de la Conférence portant suspension conformément à l’Article 30 de l’Acte constitutif, le gouvernement inconstitutionnel continue d’exercer les droits et obligations de l’Etat au sein de l’organisation panafricaine. En vertu de l’Article 7 g) du Protocole portant établissement de ce Conseil, d’autres sanctions peuvent émaner du Conseil de paix et de sécurité qui, en relation avec le Président de la Commission, est habilité par cette disposition à prendre toute sanction appropriée lorsqu’un changement anticonstitutionnel a lieu dans un Etat membre. Et la Constitution togolaise elle-même permet par exemple que le Conseil puisse autoriser une intervention de l’Union si le gouvernement décide de recourir à l’article 150 de la Constitution togolaise pour rétablir la légitimité constitutionnelle.

11. C’est cette seconde logique qui a prévalu, l’Union africaine se devant d’agir promptement pour faire respecter le droit établi. Il y a eu d’abord un communiqué du Président de la Commission rapporté dans la presse africaine et internationale[10] qui ne constate pas le caractère anticonstitutionnel de ce changement, mais se contente de mettre en garde contre une telle dérive. Une constatation s’impose, et c’est un test pour une organisation nouvelle qui a toujours voulu s’inscrire, au moins dans les textes, dans une logique démocratique profondément respectueuse des droits et libertés fondamentales, l’institution précédente (l’OUA) ayant déjà manqué d’autres occasions du même genre[11]. Puis, dès le 6 février 2005, le Président en exercice de l’Union africaine et le Président de la Commission ont successivement condamné le caractère anticonstitutionnel de la succession intervenue au Togo. Le président nigérian, Olusegun Obasanjo, président en exercice de l’Union, a même dépêché une délégation à Lomé qui s’est vue refuser l’autorisation d’atterrir sur le territoire togolais, de sorte que la délégation n’a pas pu rencontrer les nouvelles autorités. Aussi, le voyage prévu par Obasanjo lui-même a été annulé[12].

12. Pour compléter ces déclarations officielles et conformément à la Déclaration sur le cadre pour une réaction de l’OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, le Conseil de paix et de sécurité s’est réuni le 7 février 2005 pour aller dans le même sens, condamnant clairement la succession inconstitutionnelle et la déclarant en violation du principe établi en droit international africain de prohibition des changements anticonstitutionnels de gouvernement[13]. Le Conseil demande ainsi aux « autorités togolaises de fait de se conformer scrupuleusement aux dispositions de la Constitution togolaise et exige des Forces armées togolaises qu’elles s’abstiennent de toute interférence dans la vie politique du pays et se conforment aux dispositions pertinentes de la Constitution togolaise ». Par ailleurs, le Conseil se félicite des déclarations faites par le Président en exercice de l’Union africaine et le Président de la Commission, ainsi que des initiatives prises dans le cadre de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’ouest (CEDEAO), tout en invitant les Nations Unies et toute la communauté internationale à soutenir la position africaine. Mais aucune sanction spécifique n’est adoptée à l’égard du nouveau gouvernement togolais, alors même que l’article 30 mentionné plus haut empêche le nouveau gouvernement de prétendre pouvoir représenter le Togo au sein de l’Union africaine.

13. Sur le plan sous-régional, la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’ouest (CEDEAO), dont fait partie le Togo, s’est réunie à Niamey ‑ au Niger ‑ le 9 février 2005, après des consultations politiques de haut niveau. Les nouvelles autorités y ont envoyé une délégation conduite par le premier ministre. La CEDEAO a clairement exprimé aussi son rejet de la succession présidentielle en la qualifiant de coup d’Etat militaire. Et si le Togo ne rétablit pas l’ordre constitutionnel, il sera alors soumis à des sanctions, comme dans le cadre de l’Union africaine.

B. ‑ Une illicéité sur le plan international au regard des principes démocratiques

14. Sur le plan international universel, il ne nous semble pas qu’il y ait quelque texte obligeant les Etats et prohibant les changements anticonstitutionnels de régime. Mais une pratique s’est développée depuis la fin des années 1990 dans ce sens, et l’exemple cambodgien en constitue une illustration même s’il doit se distinguer du cas togolais[14]. Face à l’ingéniosité constitutionnelle qui a conduit Faure Gnassingbé au pouvoir, la communauté internationale ne s’est pas résignée et s’est plus ou moins clairement conformée à cette pratique.

15. Au premier rang, l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) a exprimé le caractère illicite de cette succession par la voix de son secrétaire général, l’ancien président sénégalais Abdou Diouf, puis par une résolution du Conseil permanent de la Francophonie[15]. Dans le cadre de cette organisation, la Déclaration de Bamako constitue le texte de base en la matière[16]. Cette Déclaration, en son point 5, recommande des procédures spécifiques pour le suivi des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone. C’est en conformité avec le paragraphe 3 de ce point 5 que le Conseil permanent de la Francophonie a été convoqué d’urgence en session extraordinaire pour constater le coup d’Etat et le « condamne[r] avec la plus grande fermeté », « prononce[r] la suspension de la participation des représentants du Togo aux Instances de l’Organisation Internationale de la Francophonie et la suspension de la coopération multilatérale francophone ; à l’exception des programmes bénéficiant directement aux populations civiles et de ceux qui peuvent concourir au rétablissement de la démocratie ». Le Conseil « donne mandat au Secrétaire général de l’OIF de prendre toutes les mesures appropriées » pour la mise en œuvre de sa résolution et demeure saisie jusqu’à sa prochaine session ordinaire – prévue le 8 avril 2005.

16. Ensuite, l’Union européenne a affirmé son soutien aux déclarations de la CEDEAO, de l’Union africaine et des Nations Unies, en condamnant toute violation constitutionnelle qu’elle qualifie de « coup d’Etat »[17]. Elle a appelé à une transition démocratique qui implique le respect de la Constitution dans ses deux grandes lignes : l’intérim présidentiel est assuré par le Président de l’Assemblée nationale et ne dure que deux mois (60 jours).

17. Enfin, le Secrétaire général des Nations Unies, le ghanéen Kofi Annan, a présenté ses condoléances au Togo dans une première déclaration[18], et a exprimé le vœu que la Constitution guide le Togo dans une succession et une transition pacifique, et conforme à l’Etat de droit. Dans une seconde déclaration[19], le Secrétaire général a exprimé son inquiétude face à une succession non conforme à la Constitution, sans pour autant prendre une position sur les conséquences d’une telle constatation. Il faut reconnaître que la Charte des Nations Unies ne lui reconnaît pas plus de pouvoir, et il reviendra à l’Assemblée générale ‑ notamment à travers sa Commission de vérification des pouvoirs ‑ ou au Conseil de sécurité ‑ dans le cadre de la gestion des crises ‑, de prendre une telle position. Mais au moins, la déclaration de Kofi Annan prouve que l’organisation universelle rejette aussi les changements anticonstitutionnels de régime.

18. L’illicéité de la succession présidentielle au Togo est donc flagrante au regard du droit interne ‑ même si aucun organe interne ne l’a constatée, et pour cause. Sur le plan international, l’illicéité résulte clairement des textes de droit international africain et des diverses prises de position d’organisations internationales auxquelles le Togo est partie. Depuis le vent d’Est à la fin des années 1980, le Togo est dans une tourmente qui se poursuit avec ses hauts et ses bas. L’instabilité sociale est patente et la mort du président, même si elle marque la fin d’un régime militaire puissant qui s’est donné une apparence civile, ne laisse pas présager le meilleur pour ce petit pays de l’Afrique de l’Ouest. Déjà les manifestations de rue ont été dispersées avec violence par les forces de l’ordre, faisant les premiers morts de la crise. Il faut espérer que la classe politique togolaise fasse preuve de responsabilité à titre individuel et à titre collectif ‑ notamment dans les institutions constitutionnelles ‑ pour rétablir l’ordre constitutionnel et la stabilité politique, économique et sociale du pays. Il faut aussi espérer que les citoyens ‑ dans l’esprit et la lettre de la Constitution qui prévoit dans ses articles 45 et 150[20] le droit et le devoir de désobéissance dans de telles circonstances ‑, fassent preuve de toute la conscience nationale qu’il faille pour assurer un avenir meilleur au Togo, à une Afrique de l’Ouest meurtrie par de nombreux conflits (autrefois Libéria, Sierra Leone et Guinée ; aujourd’hui Guinée, Guinée-Bissau et Côte d’Ivoire), à l’Afrique dans son ensemble.

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