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Aux États-Unis plus qu’ailleurs, sans doute, le processus d’élaboration de la politique étrangère implique une grande diversité d’acteurs, génère d’intenses débats et suppose de longs arbitrages. Les États-Unis ne forment pas un bloc monolithique et les principes d’élaboration de la politique extérieure ne sont pas intangibles. Sa formulation est d’ailleurs d’une telle complexité qu’elle est devenue, à elle seule, un champ d’études très développé des sciences sociales anglo-saxonnes, notamment de la science politique.
L’actualité a relancé l’intérêt du monde francophone pour l’étude du système politique américain. Au-delà des circonstances, cet ouvrage offre un panorama complet du processus de formulation de la politique étrangère américaine.
Prenant en compte le droit constitutionnel ou encore la science administrative, les auteurs intègrent les différentes approches de la science politique américaine et des relations internationales pour proposer ici une véritable analyse de la politique extérieure des États-Unis : ils en établissent les fondements, en décrivent les mécanismes et en identifient les acteurs.

(Présentation fournie par les auteurs)

Note de lecture rédigée par Roland Adjovi en janvier 2004 (disponible au format PDF).

Dans une ère où l’hégémonie américaine est partout rappelée, cet ouvrage tombe à pic pour éclairer tout un chacun sur les modalités de la politique étrangère américaine. Les auteurs y dénouent les mécanismes et y présentent les acteurs.

Les mécanismes sont d’ordre historique, culturel, conceptuel et juridique.

Sur le plan historique, il faut mettre en première place la naissance même des Etats-Unis d’Amérique comme une révolution contre la domination de la patrie d’origine, une révolte des descendants. Cette révolution transparaît sur tous les plans avec une volonté de ne pas reproduire les abus du régime de la Couronne.

Sur le plan culturel, les auteurs mettent en exergue ce qu’ils appellent le style national qui est l’ensemble des caractères d’un Américain. Les auteurs prennent soin, dans un souci d’honnêteté scientifique, de préciser qu’il s’agit d’une « construction de l’esprit projetée sur la réalité » qui, comme tel, « comporte des simplifications et des généralisations commodes » (p. 42). Ces caractères sont le fondamentalisme, l’individualisme, le libéralisme, lesquels se traduisent sur le plan politique par l’isolationnisme et le souverainisme.

Sur le plan conceptuel, il faut remarquer d’abord l’existence d’un consensus idéologique fort, qui laisse cependant place à des débats intérieurs intenses. Il y a d’abord les débats d’idées à l’origine de la Constitution de l’Union, avec l’opposition entre la primauté du Congrès et la suprématie du Président de l’Union. Il y a ensuite l’opposition entre une logique politique de suprématie internationale, et une approche coopérative des relations internationales avec une considération plus accrue pour le multilatéralisme et les droits de l’homme. Aujourd’hui les grilles de lecture de cette politique étrangère sont l’isolationnisme, l’idéalisme, le réalisme ou l’internationalisme libéral, lesquels se traduisent dans la sphère académique par l’unilatéralisme, le multilatéralisme et le minimalisme.

Sur le plan juridique, c’est le cadre constitutionnel de cette politique étrangère que les auteurs appréhendent. La Constitution américaine est la première des constitutions écrites et la plus ancienne encore en vigueur. Elle a beaucoup évolué dans le temps avec 27 amendements, avec parfois un phénomène d’aller-retour marqué par les tendances de la Cour suprême, législateur non avoué. Le droit constitutionnel américain qui découle de cette Constitution se caractérise par une séparation des pouvoirs relativisée par la balance des pouvoirs favorable à l’exécutif ou au législatif / Congrès en fonction des contingences nationale et internationale. Il est caractérisé aussi par un fédéralisme poussé qui fait que les Etats fédérés ont souvent une influence sur la politique extérieure mise en œuvre par les institutions fédérales.

Les acteurs constitutionnels sont au nombre de trois : le Président, le Congrès et le Peuple.

Le Président est l’organe constitutionnel détenteur du pouvoir exécutif. Formellement, il est le Commandant en chef des armées, le chef de l’Etat et le chef du gouvernement. Informellement, ses pouvoirs sont fonction « des facteurs politiques, [de] ses qualités personnelles de leader et de gestionnaire. Dans l’exercice de son pouvoir, il s’entoure d’organes divers dont certains ne sont pas inscrits formellement dans la Constitution. Dans le temps, le poids de ces institutions de l’exécutif dans le processus décisionnel a varié. A côté des Départements d’Etat (State Department) et de la Défense (Defence Department ou Pentagone), c’est aujourd’hui le Conseil de sécurité nationale (National Security Council) qui apparaît comme l’organe clé où doit s’assurer la cohérence globale du système conceptuel et opérationnel (cf. Chapitre 7, pp. 211-245). Parallèlement à ces organes, il faut prendre en compte le système de renseignement dont la face visible est la police interne ou FBI (Federal Bureau of Investigations) et l’Agence centrale de renseignement ou CIA (Central Intelligence Agency).

Le pouvoir législatif est confié au Congrès qui comprend le Sénat et la Chambre des représentants. La logique des checks and balances veut que le Congrès participe du pouvoir exécutif (notamment en matière de budget et de commerce international), et inversement. La conséquence en matière de politique étrangère, c’est la nécessaire coopération entre les deux organes constitutionnels pour l’équilibre du régime, même si, dans le temps, des variations peuvent être constatées en faveur de l’un ou l’autre de ces organes (pp. 250-252). Cette nécessité est manifestée par les pouvoirs invisibles du Congrès : un pouvoir exécutif averti associera le Congrès à son processus décisionnel afin d’éviter son courroux. C’est là l’une des explications de l’échec du Traité de Versailles que la présidence américaine a négocié sans associer le Congrès, lequel a voté contre sa ratification. De plus, par son pouvoir d’auditionner les acteurs de l’exécutif, le Congrès détient un pouvoir de contrôle non négligeable. Parfois, c’est même le Congrès qui, dans l’exercice de son pouvoir législatif, détermine la politique extérieure des Etats-Unis : c’est le cas avec les deux lois extraterritoriales désormais célèbres pour les juristes internationalistes[1].

Le Peuple est à la base des Etats fédérés, et de la Fédération. Dans un jargon de sociologie contemporaine, c’est la société civile. Son influence sur la politique étrangère est très relative car cette société civile reste peu au fait des enjeux internationaux. Elle exerce son poids au moment dans les élections en donnant quasiment un blanc-seing à une tendance générale. C’est une influence indirecte. Cependant l’élite politique américaine semble se méprendre souvent sur la tendance idéologique de cette société civile, en raison de l’absence d’une approche scientifique[2] et l’apathie de cette société civile pour les questions internationales. Cette société civile est affectée par les médias qui offrent souvent une vision lacunaire de la scène internationale, sauf en période de crise où tous se concentrent sur les mêmes faits et les développent extensivement. Ce faisant les médias vont jouer un rôle essentiel dans la politique étrangère américaine en attirant l’attention de la société civile en fonction de leurs intérêts divers. Ce facteur est pris en compte par les acteurs politiques qui disposent pour la plupart d’une couverture médiatique qui sait manipuler à dessein l’opinion publique.

A côté de cette société civile plurielle, il est une société civile organisée autour d’associations diverses. Dans cette masse associative, il est deux types de regroupements qui vont influencer la politique étrangères : des structures plus ou moins neutres (centres de recherche et think tank) et celles politiques partisanes. Les premières sont très spécifiques à la société américaine, en raison du poids qu’elles ont pris dans le débat d’idées, à travers le temps. Toutes ces structures participent à un jeu de lobbying qui marque le processus décisionnel.

Au final, la politique extérieure américaine est un champ complexe aux multiples acteurs et idéologies, même si pour la société internationale les Etats-Unis apparaissent depuis la fin du XIXème siècle comme une puissance permanente. La question alors nous paraît être de savoir si l’hégémonie américaine actuelle qui est l’aboutissement d’une histoire politique internationale, ne constitue pas non plus le début du déclin de la puissance américaine. Car le refus affiché du multilatéralisme risque de coûter cher à une Amérique perçue de plus en plus comme arrogante.

Première partie - Le contexte de la formulation de la politique étrangère
Chapitre 1 – le cadre constitutionnel
Chapitre 2 – le cadre culturel : le style national

Chapitre 3 – Le cadre conceptuel : les grands courants de pensée politique
Chapitre 4 – Le cadre théorique : les approches académiques

Deuxième partie - Le pouvoir exécutif au cœur de l’action internationale
Chapitre 5 – Une présidence toujours impériale
Chapitre 6 – Les acteurs du jeu bureaucratique
Chapitre 7 – L’influence du Conseil de sécurité nationale
 

Troisième partie - Le pouvoir législatif et le poids de la société civile
Chapitre 8 – Le Congrès
Chapitre 9 – Le rôle de l’opinion publique
Chapitre 10 – la société civile organisée
 

Charles-Philippe David est professeur au département de science politique et titulaire de la Chaire Raoul-Dandurand en études stratégiques et diplomatiques à l’Université du Québec à Montréal.
Louis Balthazar est professeur émérite au département de science politique de l’Université Laval (Québec), président de l’Observatoire sur les États-Unis de l’Université du Québec à Montréal et a été titulaire par intérim de la Chaire Raoul-Dandurand en études stratégiques et diplomatiques pour l’année académique 2002-2003.
Justin Vaïsse est enseignant à l’Institut d'études politiques de Paris et chercheur affilié au Center the United States and France de la Brookings Institution à Washington.

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ISBN : 2-7246-0919-0

384 p.