Actualité et Droit International - Environnement et Espaces internationaux - Chronique

Comme c’est souvent le cas ces derniers temps, l’actualité des événements récents est dominée par les débats sur le Protocole de Kyoto et en particulier sur les difficultés résultant du fait qu’il n’a pas été ratifié par un nombre suffisant d’Etats, mais que certains vont quand même appliquer les dispositions qu’il contient.

Plusieurs événements successifs sont venus alimenter les querelles autour de l'intérêt que représente le Protocole. Nous avons déjà évoqué à plusieurs reprises dans nos chroniques précédentes les difficultés que rencontre le Protocole pour entrer en vigueur. Aujourd'hui, il n'a toujours pas été ratifié par un nombre suffisant d'Etats, et notamment par les Etats-Unis qui représentent près du tiers du total des émissions de gaz à effet de serre. Les espoirs se sont donc recentrés sur la Russie, dont la ratification entraînerait l'entrée en vigueur du Protocole. L'Union européenne (UE) a décidé d'appliquer les règles issues de ce dernier, certains diront, de manière courageuse, d'autres, de manière naïve. L'engagement communautaire conserve-t-il toujours un sens alors que l'UE est isolée quant aux positions qu'elle a décidé de défendre ?

Rien n'est moins sûr. À l'heure actuelle, le nombre de ceux qui dénoncent l'absurdité de cette position augmente, d'autant qu'elle manque de rationalité économique, et surtout environnementale. Ces nouvelles raisons peuvent expliquer le peu d'enthousiasme de la part des Etats membres de l’Union européenne à appliquer le Protocole. Ils avaient jusqu'au 31 mars 2004 pour communiquer à la Commission les mesures qu'ils entendaient adopter au titre des plans nationaux d'allocation de quotas de CO2, prévus par une directive de 2003, en application du Protocole. Certains Etats membres, dont la France, ont présenté avec retard leur plan national. L'avenir du Protocole semble sombre, pour d'autres raisons, qui sont plus anciennes et alors même qu'il est possible qu'il rentre en vigueur prochainement. Nous commencerons donc par un exposé sur les anciennes raisons, avant de revenir sur des explications concernant les plus récentes.

Au sujet des raisons les plus anciennes, il faut rappeler que depuis que les Etats-Unis ont levé toute ambiguïté quant à leur comportement à l'égard du Protocole de Kyoto, l'UE essaie de faire pression sur la Russie pour que cette dernière ratifie cet instrument. Début juillet 2004, des négociations ont commencé dans un autre cadre : la Russie a fait savoir qu'elle souhaitait entrer dans l'Organisation mondiale du commerce. La réponse de l'UE au sujet de cette candidature n'a pas tardé : l'UE ne soutiendra la candidature de la Russie que si cette dernière s'engage à ratifier prochainement le Protocole. L'UE et la Russie ont donc conclu un accord le 21 mai 2004, à l'occasion de leur sommet semestriel, qui doit permettre à la Russie d'intégrer l'OMC. Dans le même temps et au sujet du Protocole de Kyoto, M. Poutine déclarait qu'il allait « accélérer le mouvement » (voir un article paru dans Le Monde le 23 juin 2004). Certains posent la question de savoir si la ratification de la Russie obtenue de cette manière a encore un sens. La Russie se donnera-t-elle alors les moyens de respecter les dispositions très contraignantes du Protocole ? Un signe avant-coureur de ces futures difficultés d’application peut être vu dans les déclarations contradictoires de la diplomatie russe au sujet de la ratification dont nous faisions déjà état. De plus, la plupart des entreprises russes importantes sont hostiles au Protocole de Kyoto. Cela dit, certaines entreprises espèrent quand même tirer profit du système d'allocation de quotas qui va être mise en place par l'UE.

Les raisons les plus récentes qui expliquent les actuelles réticences de certains Etats membres de l’UE au sujet du Protocole de Kyoto portent sur trois axes :

Pour conclure sur ces questions, il nous paraît important de rappeler l'esprit dans lequel le Protocole de Kyoto a été conclu. Il s'agissait d'un accord multilatéral qui impliquait que les Etats pollueurs marquaient le fait que seule une action globale, envisagée au niveau mondial, serait en mesure de lutter contre les dangers que représentent les changements climatiques. Il ne faut pas se leurrer : le Protocole a volé en éclats le jour où les Etats-Unis ont fait savoir qu'ils n'avaient pas l'intention de le ratifier. Faut-il alors que l'Union européenne continuer à s'évertuer à faire vivre un accord déjà mort ? Et surtout, à quel prix ?

Enfin, la nouvelle conférence des Etats parties à la Convention-cadre sur les changements climatiques est annoncée pour les 6 au 17 décembre 2004 à Buenos Aires en Argentine.

Un article du Monde paru le 26 juin 2004 revient sur la catastrophe de Bhopal en Inde et sur les évolutions de la jurisprudence américaine concernant la responsabilité juridique des multinationales. Le 3 décembre 1984, une fuite de gaz toxique dans une usine appartenant à Union Carbide, filiale d’une multinationale américaine, à Bhopal, en Inde, forme un nuage de gaz mortel. Ce nuage entraîne la mort immédiate de 8 000 personnes, de 20 000 décès ultérieurs et de 100 000 handicaps ou maladies. En 1989, la multinationale et le gouvernement indien se mettent d'accord sur une indemnisation de 470 millions de dollars, au terme d'une première procédure judiciaire qui s'est déroulée en Inde. Pour avoir une chronologie très précise, ainsi que des extraits des différentes décisions et procédures judiciaires, il est possible d’aller consulter un site Internet relatif à la catastrophe.

Une nouvelle action juridique a cependant été lancée contre la société Dow Chemical, qui a racheté Union Carbide. En effet, de nombreux résidents soutiennent que la nappe phréatique a été polluée sur le site détenu par Union Carbide, et cela depuis 1980. C'est à compter de cette date que la société a stocké des déchets issus de sa production sur un terrain qui lui appartient. Fin 1999, Greenpeace publie un rapport qui conclut à la présence de mercure et de produits chimiques dans la nappe phréatique, à des teneurs très élevées. Ce constat donnera naissance à la seconde action judiciaire, dont nous voudrions dire quelques mots ici.

Cette fois, c'est la justice américaine qui est directement saisie. La décision qui nous intéresse a été rendue par le Juge John F. Keenan de la United States District Court, district sud de New York. Dans sa décision, rendue le 18 mars 2003, le juge soutenait qu'il ne serait pas possible de faire appliquer une décision de justice sans la coopération de l'Etat dans lesquels les faits s'étaient déroulés. Nous reproduisons ici un extrait de la décision : « To attempt to require UCC to be involved in the remediation effort would be futile. While plaintiffs correctly acknowledge that the Indian government would cooperate with any measures imposed, that cooperation does not mandate this Court to order remediation by UCC. The Court does not wish to direct a foreign government as to how that state should address its own environmental issues. This Court would have no control over any remediation process ordered. This would render the injunctive relief ineffectual. Plaintiffs' claim for injunctive relief is denied »[1]. N’ayant pas l’accord du gouvernement indien, le juge avait décidé de rejeter la nouvelle plainte.

Or, le 23 juin 2004, le gouvernement indien a annoncé qu'il n'avait pas l'intention de s'opposer à une décision américaine obligeant la société à dépolluer son site, alors même que la décision n'a pas été rendue en Inde. La lettre du gouvernement indien a été remise au juge en main propre le 28 juin 2004. Nous reproduisons ici un extrait de cette lettre qui peut être consultée sur un autre site dédié à la catastrophe : « The Union of India submits that neither the Madhya Pradesh State Government or its instrumentalities nor the Union of India has any objection to any such relief for environmental remediation of the former Union Carbide plant premises in Bhopal being ordered or directed by a competent court or tribunal of the United States. Further, the Union of India and the Madhya Pradesh State Government and their respective instrumentalities will cooperate with any such relief as and when issued by the United States District Court »[2].

Il est possible de voir dans le nouvel épisode judiciaire de cette affaire un nouveau moyen pour obliger les multinationales à respecter les normes environnementales d'un Etat, lorsque ces dernières existent. Surtout, cela permettrait aussi aux victimes de tels accidents de faire valoir leurs droits devant la justice dont relèvent au premier chef ces sociétés, qui sont souvent basées dans des pays développés. Une nouvelle décision est attendue aux Etats-Unis dans le courant de l’été.

II. – ACTUALITE DES CONVENTIONS DU DROIT INTERNATIONAL DE L'ENVIRONNEMENT

La conférence des Etats parties à la Convention sur la biodiversité signée à Rio, en 1992, s'est réunie des 9 au 21 février 2004 à Kuala Lumpur, en Malaisie. Il s'agissait de la 7e conférence des Etats parties. Elle s'est ouverte dans un climat morose, dû à l’appauvrissement général de la biodiversité et à l'incapacité de la Convention à enrayer ce phénomène. La diversité des espèces et la richesse des écosystèmes se réduisent à un rythme rapide, qui n'a jamais existé dans l'histoire du globe. Selon l'Union internationale pour la conservation de la nature, un nombre important d'espèces présentent un haut risque d'extinction. Un des facteurs qui permet d'expliquer l'absence d'efficacité de la Convention réside dans le refus américain de la ratifier. Une autre raison pourrait trouver son explication dans la difficulté d'exposer les enjeux de la biodiversité au public. Pour y remédier, la France a proposé d'organiser un colloque qui devrait permettre la création d'un comité scientifique qui serait chargé de relayer les informations aux Etats et au public, d'une part, pour aider les Etats à prendre leurs décisions, et d'autre part, pour sensibiliser le public.

Plusieurs thèmes de discussions ont été abordés pendant la conférence, qui ont abouti à l’adoption de 33 décisions par les Etats.

Les Etats devaient notamment se prononcer sur les négociations qui sont en cours au sujet de l'accès et du partage des avantages (APA), qui peuvent résulter du brevetage des ressources biologiques. Depuis toujours, il existe une opposition très forte entre plusieurs groupes d’Etats. Certains, dont les Etats du Sud, représentés par des Etats tels que la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Indonésie et l'Afrique du Sud, souhaitent obtenir une indication d'origine des ressources biologiques dans tout brevet qui en découle. Cela devrait ouvrir la voie à un partage des bénéfices issus de la commercialisation des brevets concernés. Ces Etats défendent une idée intéressante : ce partage implique une valorisation économique de la biodiversité, ce qui constitue un gage de son existence et de sa pérennité. Sans cette reconnaissance, la disparition de la biodiversité risque encore de s'accroître. Certains pays développés et notamment les Etats-Unis défendent les intérêts de leurs industries et notamment des laboratoires pharmaceutiques. Ils sont donc opposés à toute reconnaissance d'un quelconque partage des bénéfices. Cela explique d’ailleurs le refus américain de ratifier la Convention. Ils ne sont pas les seuls à s'opposer à ce système. Ce dernier se ferait au mépris des populations autochtones dont les droits sont pourtant reconnus par la Convention et conduirait en réalité à un pillage des ressources biologiques. Sur ce thème, aucune décision n’a été prise sur le fond. Les négociations doivent se poursuivre, mais il semble qu’un consensus puisse se dégager dans un futur proche. Ce consensus devrait permettre la mise au point d’un mécanisme qui satisfera le plus grand nombre d’Etats.

Un nouveau thème apparaît dans les discussions. À quel régime juridique faut-il soumettre les ressources biologiques qui ne sont pas soumises à une quelconque souveraineté nationale ? Les Etats se sont penchés en particulier sur la question des écosystèmes en hauts-fonds marins qui se développent autour des sources d'eau chaude océanique. Ces sites ne sont pas encore exploités ; en revanche, ils sont examinés sans réelle précaution par les scientifiques depuis une vingtaine d'années. Ils présentent une grande concentration de sulfures métalliques. Là aussi, les discussions sont en cours.

Pour remédier à l'appauvrissement de la biodiversité, plusieurs pistes sont ouvertes. La Convention prévoit la mise en place d’aires protégées (AP). Leur mise en place s’avère compliquée en raison des craintes partagées par plusieurs Etats concernant leur souveraineté sur les territoires concernés et les ressources qui s’y trouvent. Les difficultés à ce sujet semblent aplanies par la présence de dispositions qui offrent aux Etats une certaine marge de manœuvre pour agir au niveau national.

Les principaux autres points qui ont été abordés concernent la diversité biologique des écosystèmes montagneux, le transfert de technologie et la coopération technologique, ainsi que l’application des objectifs déterminés à l’occasion de la conférence des Etats parties précédentes, visant à réduire de manière importante d’ici 2010 le taux de réduction de la diversité.

Des décisions ont notamment été prises dans le domaine de la biodiversité des écosystèmes montagneux. Ainsi, la décision VII/27 prévoit-elle l’adoption d’un programme de travail sur la diversité biologique des montagnes, et qui comporte un ensemble d'actions portant sur les caractéristiques et les problèmes propres aux écosystèmes de montagne. L'objet du programme de travail est de réduire de manière substantielle la perte de diversité biologique des montagnes d'ici 2010, à l'échelle mondiale, régionale et nationale.

Dans le même temps, les Etats parties ont siégé pour la première fois en tant que réunion des Etats parties au Protocole de Cartagena pour la prévention des risques biotechnologiques. C’est dans ce cadre qu’ont été adoptées d’autres décisions qui concernent surtout les modalités de fonctionnement du Protocole. Il faut ici rappeler les lignes directrices du Protocole. Ce dernier met en place un système de contrôle et d’autorisation préalable à l’importation dans un Etat au sujet de substances qui sont susceptibles de créer des risques environnementaux. Sont notamment ici visés les OGM. Certains groupes d’Etats sont spécifiquement visés. Il s’agit en particulier des pays en développement et spécifiquement des pays les moins avancés.

Ainsi, la décision BS-I-2 met-elle en place des mécanismes et procédures qui ont pour objectifs de fournir aux Etats des outils d’aide à la décision. Il s’agit de créer des capacités chez les pays en développement et de faciliter l’accès de ces pays aux ressources au Centre d'échange pour la prévention des risques biotechnologiques ou aux informations qu'il abrite. Ces pays doivent avoir la possibilité de solliciter toute assistance pour examiner une notification d’importation, grâce au fichier d'experts. Dans l’hypothèse où l’Etat importateur éprouve des difficultés pour donner son autorisation, voire même, pour répondre à la notification d’importation qui lui a été communiquée par l’Etat exportateur, ce dernier peut aider financièrement l’Etat importateur à obtenir l'assistance d'un expert, afin de lui permettre à la Partie importatrice de prendre une décision. La décision BS-I/3 prévoit les modalités de fonctionnement du centre d’échange. Enfin, la décision BS-I/7 s’est-elle prononcée sur la mise en place de procédures et de mécanismes de respect des obligations au titre du Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques.

Une conférence internationale s'est réunie en février à Londres au sein de l'Organisation maritime internationale. Elle a abouti à l'adoption d'une Convention sur la gestion des eaux de ballasts des navires. Les eaux de ballasts permettent au navire de trouver un équilibre physique en les lestant, et en particulier lorsqu'ils ont livré leur cargaison et qu'ils voyagent à vide. Environ 87 000 navires transportent ainsi chaque année 5 milliards de tonnes d'eau de ballast, et ce chiffre ira en augmentant en raison de l'augmentation du trafic. Le problème réside dans le fait que l'eau de ballast ainsi transportée est riche en micro-organismes, qui peuvent envahir l'écosystème dans lequel ils ont été rejetés. La Convention définit les procédés techniques qui permettent d'éviter le transport de ces micro-organismes. Ainsi, selon l’article 2, qui définit des obligations générales, les Etats doivent prendre toute mesure pour prévenir, minimiser et ultimement éliminer les transferts de micro-organismes grâce au contrôle et au suivi des eaux de ballasts des navires. L’article 2 est notamment complété par l’article 5. Ce dernier prévoit l’obligation pour les Etats de prendre des dispositions, pour que les terminaux se trouvant dans les ports accueillant les navires aient les moyens techniques adéquats pour la réception et le traitement des eaux de ballasts.

La Convention a été signée à Londres le 13 février 2004. Pour rentrer en vigueur, elle doit avoir été ratifiée par 30 Etats représentant 35 % du tonnage mondial de la marine marchande. À ce jour, elle n’a été ratifiée par aucun Etat.

Comme nous l’avions souligné dans une de nos chroniques précédentes, le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone a rencontré d’importantes menaces quant à son application, suite à des rumeurs qui avaient circulé à l’occasion de la 15e réunion des Etats parties sur le futur comportement des Etats-Unis à l’égard du Protocole. Ces difficultés concernaient en particulier l’une des substances visées par le Protocole, le bromure de méthyle, qui selon certains Etats, dont les Etats-Unis, n’était pas encore remplacé par de nouveaux produits de substitution. La 15e réunion avait prévu de régler cette question lors d’une réunion extraordinaire. Elle s’est tenue des 24 au 26 mars 2004, au Centre de conférence de l'Organisation internationale de l'aviation civile, à Montréal. Un compromis a été trouvé à la fin de cette 1re réunion extraordinaire. Il porte sur la question des exemptions pour usage crucial, qui permet à un ou plusieurs Etats de déroger aux mesures d’interdiction de production et de consommation des substances concernées, dont le bromure de méthyle. Dans ce compromis, la production et la consommation du bromure de méthyle sont assorties d'un plafond. Un groupe de travail spécial chargé de l'évaluation des procédures de travail et des termes de référence de la Commission sur les options techniques pour le remplacement du bromure de méthyle a également été créé. Les Etats ont aussi adopté de nouvelles décisions, sur de nouvelles réductions, visant le bromure de méthyle et applicables aux pays en développement. Il faut donc en conclure que lors de cette 1re réunion extraordinaire, les Etats son su régler leurs différends pour trouver un consensus. Le Protocole de Montréal conserve donc sa place d’instrument le mieux appliqué au monde, dans le domaine du droit international de l’environnement.

NOTES

[1] Souligné par nous. La décision n’ayant pas été publiée en français, voici une traduction par l'auteur du passage cité : « Tenter d’exiger de la société Union Carbide Corporation (UCC) qu’elle soit impliquée dans l’indemnisation serait futile. Tandis que les demandeurs reconnaissent justement que le gouvernement indien coopérerait avec toute mesure adoptée, cette coopération ne donne pas le droit à cette Cour d’exiger une indemnisation par UCC. La Cour ne souhaite pas diriger un gouvernement étranger quant à la manière dont cet Etat doit considérer les problèmes environnementaux. Cette Cour n’aurait alors aucun contrôle quant à l’exécution de l’indemnisation. Cela rendrait l’injonction inapplicable. La plainte déposée pour une injonction est rejetée ».

[2] Souligné par nous. Cette lettre n’ayant pas été publiée en français, voici une traduction par l'auteur du passage cité : « l’Union de l’Inde soutient que ni le gouvernement de l’Etat de Madhya Pradesh ou ses autorités ni l’Union de l’Inde n’ont aucune objection concernant l’indemnisation ordonnée ou dirigée par une cour ou un tribunal compétents des Etats-Unis contre l’usine ayant appartenu à Union Carbide. De plus, l’Union de l’Inde et le gouvernement de l’Etat de Madhya Pradesh et leurs autorités respectives coopéreront avec une telle injonction comme et lorsqu’il en sera décidé par la Cour de district des Etats-Unis ».

I. – EVENEMENTS RECENTS

II. – ACTUALITE DES CONVENTIONS DU DROIT INTERNATIONAL DE L'ENVIRONNEMENT